Подход к парламентариям как к «опекунам народа» получил классическое выражение в речи английского консервативного мыслителя и политика Эдмунда Берка, обращенной к избирателям (1774 г.): «Конечно, джентльмены, для представителя должно быть счастьем и большой честью жить в теснейшем союзе, близком общении и самой непосредственной связи с избирателями... Но свое непредвзятое мнение, свое истинное суждение и просвещенное сознание он не должен приносить в жертву ни вам, ни кому бы то ни было другому... Парламент — это не собрание посланников различных и враждебных друг другу интересов, которые отстаиваются их агентами и защитниками против всех остальных членов собрания, парламент — это независимая ассамблея единой нации, с единым интересом, общим для всех: главное здесь — не местные цели и предпочтения, а общее благо...» (Замечу, что в 1780 г. Берк не был вновь избран в палату общин.)
Такой подход к представительству существенно расширяет автономию парламентов и позволяет им играть роль скорее лидеров общественного мнения, чем его пассивных отражений. В XIX в. этот подход преобладал; он и по сей день сохраняет свои позиции, особенно в Великобритании и во Франции. Однако «опекать народ» стало гораздо труднее с тех пор, как появились массовые партии, претендующие на ту же самую роль.
Наиболее явно парламенты выступают «проводниками воли партий» в условиях эгалитарно-авторитарных и популистских режимов. Но такой подход не чужд и либеральной демократии, особенно там, где существуют пропорциональные избирательные системы. Аргументы его сторонников таковы: на выборах соревнуются не личности, а партийные программы, значит, своим избранием парламентарий обязан прежде всего партии: почему же тогда он может себе позволить манкировать партийной дисциплиной, добившись успеха? Ответить на этот вопрос, не лишенный зерна здравого смысла, можно другими вопросами: Должен ли депутат хранить верность текущей политической линии партийного руководства или партийной программе (всем известно, насколько часто они не совпадают)? Как быть, если разошлись установки низовой организации, которая, собственно, и сыграла ведущую роль в карьере парламентария, и партийного «центра»? Что делать, если произошел раскол партии? Эти вопросы заводят в тупик, если считать парламент проводником воли партий и не более того. Но если допустить независимость депутата от партийного руководства, то все значительно упрощается. Правда, эту независимость необходимо отстаивать, преодолевая давление со стороны мощных «всех-хватающих» партий. Депутаты лучше справляются с этой задачей, если располагают определенными политическими ресурсами — высоким личным престижем, информированностью и компетентностью.
Свое последовательное выражение идея о парламентариях как о проводниках воли партий находит в концепции «партийного императивного мандата». Согласно этой концепции, депутат представляет своих избирателей через выдвинувшую его партию. Стало быть, выходя из данной партии (или будучи исключен из нее по серьезным основаниям), он утрачивает правовую основу для дальнейшего нахождения в составе парламента. Концепция «партийного императивного мандата» была реализована в Чехословакии в 20-х гг., однако в зрелых демократиях она не прижилась. Из европейских стран к подобной практике прибегает сегодня лишь Португалия. Более популярна она в «третьем мире»: с теми или иными модификациями, партийный императивный мандат применяется в Бангладеш, Бразилии, Вануату, Гане, Замбии, Индии, Индонезии, Кабо-Верде, Сейшельских островах, Фиджи, Шри-Ланке и ЮАР. Известно, что подобные предложения обсуждались и в российской Государственной думе, но были отвергнуты.
Почти все модели демократии придают парламенту значение «зеркала общества», и это не чуждо авторитарным режимам: как известно, Верховный Совет СССР со сталинских времен и до самого последнего времени строился на жестких процентных нормах представительства от рабочих, крестьян, коммунистов, беспартийных, интеллигенции, женщин и т. д. Эту идиллическую картину несколько портил лишь тот факт, что примерно 30 % «законодательного корпуса» составляли высшие партийные и государственные работники, для которых мандат был фактически пожизненным. В условиях либеральной демократии «зеркало общества» — почти всегда кривое. Каждый советский человек с детства знал, что в Конгрессе США нет ни одного рабочего. И это почти что правда. Члены парламентов являются, как правило, выходцами из среднего класса. К тому же они отличаются от своих избирателей по уровню образования и в подавляющем большинстве являются мужчинами (табл. 24). Оправдывая это положение, иногда обращают внимание на то, что политические взгляды и идеологические пристрастия парламентариев в большей степени определяются их текущим социальным положением и профессией, чем происхождением. Однако и профессиональный состав представительных собраний демонстрирует явное преобладание предпринимателей, юристов и лиц свободных профессий, объединяемых в категорию «менеджеров и профессионалов», а также других интеллектуалов (табл. 25, данные Роберта Патнэма).
Таким образом, «зеркальное соответствие» парламента обществу не достигнуто ни одной из либеральных демократий. Вопрос состоит в том, достижимо ли оно вообще. Политологи в подавляющем большинстве склоняются к тому, что идея «законодательного микрокосма» привлекательна странным сходством со средневековой мистикой, но практически неосуществима и, в сущности, абсурдна. Современные общества слишком сложны и многообразны, а политические ресурсы отдельных групп — слишком неравны, чтобы в результате свободных выборов мог сформироваться парламент по принципу «каждой твари по паре». Но очевиден и тот факт, что недопредставленность больших социальных слоев может породить у них чувство недоверия к государству, а это — опасный дестабилизирующий фактор. Возможный способ решения этой проблемы состоит в том, чтобы гарантировать представительство тех или иных меньшинств, зарезервировав за ними определенную долю мест в парламенте (квоту). В последние годы наметилась тенденция к тому, чтобы способствовать таким образом женскому представительству (гендерные квоты). В некоторых странах квоты представительства закрепляются за этническими группами. Не чужда такая практика и регионам России. Так, весьма сложная система квот — как тендерных, так и этнических — применяется на выборах Народного собрания Республики Дагестан.
Разумеется, квотирование — не единственный способ повлиять на композицию парламента. Как уже отмечалось в главе об избирательных системах, представительство компактно проживающих меньшинств лучше всего обеспечивают системы большинства. Что касается дисперсно проживающих меньшинств, то для них выгодно применение пропорциональных систем. Статистически установлено, например, что парламентское представительство женщин положительно связано со средней величиной округа. Дополнительный фактор, положительно влияющий на представительство женщин, — это сравнительно низкий уровень конкуренции между партийными списками. Чем больше мест каждая из участвующих в выборах партий рассчитывает выиграть в каждом из округов, тем больше вероятность избрания женщин. Происходит это, видимо, потому, что сильные партии, обращающиеся к широкому кругу избирателей, заботятся о представительном характере своих списков в большей мере, чем слабые, основная задача которых — «протащить» в парламент своих лидеров. Таким образом, парламентское представительство дисперсно проживающих меньшинств зависит от взаимодействия двух переменных — величины округа и соревновательности выборов.
Таблица 24
Представительство женщин в парламентах разных стран, 1950-1980 гг., %
Таблица 25
Профессиональная принадлежность членов парламентов отдельных стран, %
Разные парламенты в своей практической работе делают акценты на разные подходы к представительству. Различаются и индивидуальные установки депутатов, эмпирическому исследованию которых политологи всегда уделяли большое внимание. Большое влияние на эти установки оказывает избирательная система, применяемая при выборах парламента. Только естественно, что «слуги избирателей» чаще встречаются среди парламентариев, избранных по системам большинства, а «опекуны народа» и «проводники воли партий» — среди избранных по пропорциональной системе. Другой фактор, непосредственно влияющий на установки парламентариев, — это властные полномочия парламента. Президентская система, снимающая с парламента ответственность за действия правительства, способствует подходу к парламентариям как к «слугам избирателей». И действительно, «опекать народ» им просто не по силам. Следует добавить, что работа парламента может быть эффективной тогда, когда его члены разделяют разные подходы — но не какой-то один. Плюрализм здесь не просто желателен. Он необходим.
Третья функция парламентов — рекрутирование и социализация элиты. В условиях либеральной демократии пройти в парламент — значит сделать заявку на министерское кресло, а порой — и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается большинства авторитарных режимов (кроме эгалитарно-авторитарного, где с задачей отбора будущих лидеров вполне справляется партия). Один из наблюдателей так описывал Конгресс Бразилии времен военной диктатуры: «Некоторые политики получают здесь опыт, необходимый для выдвижения на другие посты — губернаторов штатов, министров и т. д. Они усваивают нормы элиты, приобретают политическое мастерство и узнают, как себя вести, чтобы пользоваться престижем... Бразильский конгресс — это тренировочная площадка для политиков страны». Как видно уже из этого высказывания, парламент служит каналом социализации его членов, приобщения их к политической культуре элиты. Вошел в анналы пример того, как быстро и безболезненно Палата общин — «лучший клуб в Лондоне» — смогла укротить радикальных социалистов, впервые появившихся на парламентских скамьях в 1918 г. Уже через несколько лет они стали ярыми защитниками традиционных устоев. Р. Макдональд — первый премьер-министр от лейбористской партии — решительно настаивал на том, что при произнесении тронной речи (т. е., по сути дела, на церемонии его вступления в должность) все члены палаты должны быть в средневековых одеждах! Нелишне, однако, заметить, что парламент тем успешнее справляется с этой функцией, чем более прочная традиция, воплощенная в соответствующей культуре, стоит за его спиной.