И наконец, четвертая функция парламентов — воздействие на исполнительную власть и контроль над ней. Инструментами парламентов при этом могут служить формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами, парламентские запросы и расследования, резолюции, вотум недоверия правительству.
Понятно, что эти инструменты далеко не в равной степени доступны разным парламентам. Если доминирующие используют их очень широко и оправдывают таким способом свое название, то остальные вынуждены довольствоваться меньшим. В Великобритании, с ее жесткими нормами партийной дисциплины и практически предопределенными итогами голосований, главным орудием оппозиции стали вопросы министрам. Только в 1979 г. палата общин заслушала 40 000 ответов на такие вопросы! В США отдельные конгрессмены чаще прибегают к выдвижению собственных законопроектов (биллей). Нередко это делается просто для того, чтобы привлечь внимание к проблеме, без всяких шансов на превращение билля в закон. Любопытно, что и во Франции, где роль Национального собрания не так уж велика, его депутаты достаточно широко используют свое формальное положение законодателей для того, чтобы досаждать исполнительной власти.
Способность парламента выполнять эту функцию существенно зависит от его профессионализма. Если сессии непродолжительны, а состав собрания постоянно обновляется, то трудно ожидать от него эффективного контроля над правительством. Многое зависит от того, как оплачивается труд парламентариев. Члены Верховного Совета СССР до 1989 г. ничего не получали. В условиях либеральной демократии такое немыслимо. Однако и здесь существует достаточно большой разброс вариантов по отдельным странам. Скажем, в Великобритании «зарплата» парламентариев не очень велика и сопоставима с окладом чиновника средней руки. Прямо противоположная картина наблюдается в США, где ежегодные затраты на содержание Конгресса перевалили за миллиард долларов. Это не только позволяет конгрессменам и сенаторам жить, не заботясь о хлебе насущном (что само по себе очень важно для концентрации усилий на парламентской работе), но и дает им возможность нанимать обслуживающий персонал, оплачивать экспертные услуги и т. д. Как следствие этого — достаточно высокий уровень профессионализма членов Конгресса.
Так или иначе, члены большинства парламентов могут воздействовать на исполнительную власть. Но считают ли они это нужным? Единого ответа на этот важный вопрос нет и быть не может. Как показало тщательное эмпирическое исследование, проведенное Герхардом Левенбургом и Сэмюэлом Паттерсоном, поведение парламентариев может быть описано с помощью трех «моделей голосования» — индивидуалистической, «правительство против оппозиции» и коалиционной. Индивидуалистическая модель имеет место тогда, когда депутат при голосовании принимает решение самостоятельно, подвергаясь при этом разнообразным влияниям, но ни одному из них не придавая определяющего значения. Эта модель особенно популярна в Конгрессе США. Вторая модель, напротив, подчиняет волю депутата партийной принадлежности — голосуя против «своих», он рискует собственной карьерой. Эта модель, «правительство против оппозиции», типична для Великобритании и бывших доминионов, но широко распространена и в других странах — во Франции, в ФРГ и т. д. Коалиционная модель голосования характерна для государств, практикующих «консенсусную демократию». Партийная дисциплина здесь достаточно сильна, но, несмотря на это, при решении каждого отдельного вопроса возникает специфическая комбинация интересов, позволяющая парламентарию самостоятельно определять, кто «свои», а кто — «чужие». Член парламента Бельгии — валлон — по социальным вопросам будет голосовать вместе с правыми фламандцами против валлонских коммунистов, а при определении языковой политики — вместе с валлонскими коммунистами против правых фламандцев: иногда — за оппозицию, иногда — за правительство.
Завершая разговор о функциях парламентов, следует заметить, что «единодушное голосование» — вовсе не привилегия авторитарных режимов. Большая часть законопроектов в США, например, принимается консенсусом. То же самое часто происходит в Великобритании, Франции и других либеральных демократиях. Нет нужды специально объяснять, что это — законопроекты, не вызывающие возражений исполнительной власти. Однако механизм достижения «единодушия» здесь — не грубое давление на парламентариев, а сложный процесс переговоров между партиями, отдельными государственными институтами, заинтересованными группами, позволяющий выработать приемлемое для всех решение.
Парламенты — это сложные организации, являющиеся, с одной стороны, основными аренами политической жизни большинства либеральных демократий, а с другой — рабочими коллегиями, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две составляющие — политическую и организационную. Начнем с последней. Прежде, однако, зададимся вопросом, который касается парламента в целом: каковы должны быть его размеры? Сколько-нибудь ясного, теоретически обоснованного ответа на этот вопрос нет. Статистический анализ размеров реально существующих парламентов позволил ряду ученых сделать вывод о существовании следующей тенденции: в целом численность членов парламента стремится к кубическому корню от численности населения страны. Формулируемый таким образом «закон кубического корня» как будто оправдывается на предельно широких выборках данных, хотя, повторяю, никто до сих пор не объяснил, почему это так.
Важнейший вопрос, касающийся внутренней структуры парламента, — должен ли он состоять из одной, двух или даже более палат? Абсолютные монархии позднего средневековья решали эту проблему просто: каждая из палат, как полагали тогда, должна представлять какое-то из сословий королевства—дворянство, духовенство, горожан и (иногда) крестьян. Каждое из сословий имело свои традиционные интересы, права и обязанности перед короной. У такого подхода были приверженцы даже среди классиков «протективной» модели демократии. Например, Монтескье защищал сословное представительство как форму высоко ценимого им «смешанного правления». Лишь в XIX столетии началось победное шествие принципа «один человек — один голос», а в XX в. он возобладал. Тем не менее рудименты средневекового парламентаризма кое-где дожили до наших дней (прежде всего это палата лордов в Великобритании, наследственное членство в которой было отменено совсем недавно). Некоторые страны уже в новейшее время экспериментировали с представительством экономических, профессиональных и культурных групп. Так построены сенат в Ирландии, а также такие совещательные, не являющиеся парламентскими палатами органы, как социально-экономические советы во Франции, Нидерландах и Италии. В Малави 48 из 80 сенаторов избираются населением, а они, в свою очередь, избирают остальных сенаторов (32) из списка кандидатов, представленного официально признанными заинтересованными группами. Наиболее широкомасштабный из подобных экспериментов был осуществлен в Югославии, где до коллапса функционировал многопалатный, исключительно сложный по структуре парламент (скупщина), отражавший национально-территориальное и экономическое расслоение общества. Верхние палаты современных парламентов, вопреки названию, обычно располагают меньшими полномочиями, чем нижние. Как правило, они меньше по численному составу и избираются по особым правилам, а иногда и вовсе не избираются населением.
В федерациях верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство «земель» (в США и Швейцарии — по два представителя от каждого штата или кантона, в Австралии — по десять представителей от каждого штата и т. д.). При этом, естественно, самые маленькие из них оказываются в выигрышном положении. На выборах в американский Сенат голос жителя штата Род-Айленд «весит» гораздо больше, чем голос калифорнийца. Информацию о неравном представительстве в верхних палатах нескольких федеральных парламентов можно почерпнуть из табл. 26 (данные Аренда Лейпхарта по состоянию на 1980 г.). Как видим, особо привилегированного положения достигли малые «земли» в США и Швейцарии, но и в других странах неравенство достаточно ощутимо. Даже в некоторых унитарных государствах верхние палаты парламентов формируются так, чтобы ни одна из территорий не чувствовала себя ущемленной. Например, во Франции сенаторов избирают специальные коллегии, состоящие из членов местных администраций. В Италии сенат формируется всеобщим голосованием, но при особой нарезке избирательных округов: каждый из них совпадает с большим регионом страны.
Таблица 26
Доля мест в верхних палатах федеральных парламентов, отводимая представителям избирателей, находящихся в наиболее благоприятном положении
В пользу двухпалатных парламентов часто приводят два аргумента: во-первых, такая система сокращает возможность непродуманных «партизанских» действий против исполнительной власти; во-вторых, верхняя палата разгружает нижнюю, беря на себя обсуждение части вопросов. Однако первый аргумент действителен лишь для доминирующих парламентов (возможности остальных «вредить» правительству и так достаточно скромны), второй же устраняется возражением, что все решает «не число, а умение»: гораздо логичнее поднять уровень компетентности и профессионализма в нижней палате путем более совершенного разделения труда, т. е. создания комитетов и комиссий. Что касается главного возражения против двухпалатных парламентов вообще, то оно очевидно. Формируемые на основе разных принципов палаты не могут быть равноправными. Обычно явно преобладает палата, избранная всеобщим голосованием. Но зачем тогда нужна вторая? Если же допустить, что обе палаты формируются каким-то одним способом, то это открывает возможность ожесточенного соперничества между ними и в конечном счете — политического кризиса.
По мнению большинства политологов, реальное значение верхняя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчиненных парламентах, давая оппозиции дополнительное пространство для критики исполнительной власти. В особенности это касается не столь уж редких ситуаций, когда верхние палаты контролируются оппозицией. Так, в ФРГ на протяжении почти всех 70-х гг. Бундесрат (верхняя палата Бундестага) был средоточием влияния блока ХДС—ХСС против коалиции СДПГ и Свободной демократической партии. Голлистские правительства V Республики во Франции часто имели больше хлопот с Сенатом, чем с Национальным собранием. Таким образом, вопрос об оптимальном количестве палат нельзя решать, исходя из критерия эффективности. Иногда эффективность нужно приносить в жертву собственно политическим достоинствам парламента—его способности эффективно посредничать между разными институтами и группами общества.