ственной власти основные партнеры по коалиции будут привлекать к участию в ней необходимые для большинства, но минимальные по собственным размерам фракции. Таким образом, наиболее вероятное парламентское большинство — это большинство, опирающееся на наименьший возможный перевес над оппозицией. Согласно второй, к участию в коалиции будет привлекаться наименьшее количество фракций, независимо от их размеров. Ведь тогда правительственными постами придется делиться с наименьшим количеством партнеров.
Охарактеризованные выше теории носят формальный характер и принимают во внимание лишь один параметр парламентских фракций — их размеры. Ясно, однако, что в реальной жизни важным основанием для формирования коалиций является близость политических позиций их участников. Теории, отвлекающиеся от этого обстоятельства, иногда называют «политически слепыми». Две другие теории коалиций — «политически зрячие». Одна из них, «теория минимальной дистанции», выстраивает все представленные в парламенте фракции на единой шкале (обычно — «лево-правой»). Наиболее вероятными признаются те «минимальные побеждающие» коалиции, участники которых располагаются на этой шкале рядом друг с другом. Вторая, теория «минимальных связанных побеждающих коалиций», отличается от предыдущей лишь тем, что она допускает возможность участия в коалициях партий, излишних с точки зрения поддержания парламентского большинства, но оказавшихся на «лево-правой шкале» между двумя необходимыми участниками. Предположим, в парламенте представлены (в порядке их расположения на «лево-правой шкале» от крайне левой до крайне правой) партии А (8 мест), Б (21 место), В (26 мест), Г (12 мест) и Д (33 места). В табл. 27 представлены предсказываемые каждой из пяти рассмотренных выше теорий возможные составы коалиций.
Таблица 27
Возможные составы коалиций согласно пяти теориям коалиционной политики
Как видим, предсказания теорий довольно сильно различаются между собой. Какая же из них ближе к действительности? На этот вопрос ответили исследования, совместно проведенные Майклом Тэйлором и Майклом Лавером, и, независимо от них, Абрамом де Свааном. Тэйлор и Лавер исследовали составы коалиций в двенадцати западноевропейских странах с 1945 по 1971 г., а де Сваан — в восьми западноевропейских странах и Израиле с 1918 по 1972 г. Эти исследования позволили ранжировать теории коалиций по уровню их предсказательной силы. Результаты ранжирования представлены в табл. 28. Как видим, они довольно близки. Согласно обоим исследованиям, лучше всего справляется со своей задачей теория «минимальных связанных побеждающих коалиций». Как отметил де Сваан, она работает в пятьсот раз лучше генератора случайных чисел. В отношении второго места у исследователей нет единства. У де Сваана оно отводится «теории минимальной дистанции», причем по поводу остальных теорий автор замечает, что их эффективность не выше, чем у генератора случайных чисел. По Тэйлору и Лаверу, теории «минимальных побеждающих коалиций» и «минимальной дистанции» работают сравнительно неплохо, причем первая из них — немного лучше, чем вторая. Теории коалиций «наименьшего размера» и «с наименьшим числом партий» не выдержали эмпирической проверки ни в одном из исследований.
Таблица 28
Ранжирование предсказательной силы теорий коалиционной политики
Как видим, «политически зрячие» теории в целом лучше. Правда, и применять их сложнее, потому что любое размещение партий на «лево-правой» шкале влечет за собой ряд проблем. Во-первых, оценивая идеологические позиции фракций, мы — вольно или невольно — исходим из того, в каких союзах они уже участвовали. Например, Свободную демократическую партию Германии (СвДП) обычно рассматривают как «центристскую» именно потому, что она состояла в коалициях то с христианскими демократами («правыми»), то с социал-демократами («левыми»). При такой оценке идеологических позиций СвДП подтверждается теория «минимальных связанных побеждающих коалиций». Но если почитать программные документы СвДП, то окажется, что по многим вопросам она всегда занимала позицию более правую, чем христианские демократы. В действительности логика ее участия в коалициях с социал-демократами была задана теорией «минимальных побеждающих коалиций». Во-вторых, лишь в немногих странах «лево-правая» шкала исчерпывает содержание проблемных позиций, отстаиваемых партиями и парламентскими фракциями. Например, существовавшая в 1954-1958 гг. в Бельгии коалиция социалистов и либералов не была «связанной» по «лево-правой» шкале, ибо из нее «выпадали» занимавшие центр политического спектра христианские демократы. Была ли такая коалиция «несвязанной»? Нет, ибо она была образована на основе противостояния светских политических сил клерикальным, к числу которых, естественно, принадлежали христианские демократы.
К этому следует добавить, что стремление партий к увеличению власти в обозначенном выше понимании является преобладающей, но не универсальной тенденцией. Ведь поведение парламентских фракций обусловлено не только краткосрочными, но и долгосрочными стратегическими соображениями. С одной стороны, «минимальная побеждающая коалиция» может не сложиться, если какие-то из потенциальных участников предпочитают оставаться в оппозиции, надеясь снискать таким образом симпатии избирателей и победить на следующих выборах. Тогда у власти оказываются «кабинеты меньшинства», не пользующиеся безусловной поддержкой парламента. С другой стороны, в некоторых ситуациях правящим партиям бывает выгодно переложить правительственную ответственность на максимально широкий круг партнеров по коалиции. Тогда правительство формируется на основе «сверхбольшинства». Обычно такое случается в условиях войн или других общенациональных кризисов, но в некоторых странах, практикующих «консенсусную демократию», правительства «сверхбольшинства» — скорее норма, чем исключение. В табл. 29 представлена информация о распространенности «кабинетов меньшинства» и «сверхбольшинства» в зрелых либеральных демократиях.
Как видим, «минимальные» кабинеты преобладают, но далеко не исчерпывают спектра возможностей коалиционной политики. Довольно значительное воздействие на нее оказывают характеристики партийной системы. Установлено, например, что чем выше уровень политической фрагментации, тем ниже вероятность формирования «минимальных кабинетов». В то же время коалиционная политика оказывает фундаментальное влияние на такую важную характеристику политической системы, как продолжительность существования правительств. Как подсчитал Аренд Лейпхарт на основе данных по двадцати устойчивым демократиям, в 1945-1980 гг. средняя продолжительность существования «минимальных побеждающих кабинетов» составляла 46 месяцев, в то время как «кабинетов сверхбольшинства» — 23, а «кабинетов меньшинства» — 19 месяцев.
Таблица 29
Время, в течение которого действовали правительства «минимальных побеждающих коалиций», «сверхбольшинства» и «меньшинства» (за период 1945-1980 гг.)
Сегодня законодательная власть редко законодательствует. Часто высказывается мнение, что она вообще пришла в упадок. Но это мнение следует признать упрощенным. Конечно, давно прошли времена Руссо, когда еще можно было допустить, что многолюдное собрание станет эффективным орудием принятия решений. Современный парламенте большинстве случаев ничего не предпринимает сам, однако ни один из других ныне существующих институтов не способен успешнее выполнять важнейшую задачу — заставлять политиков и бюрократов действовать, сочетая решительность с ответственностью. Еще раз повторю, что для этого нужно парламенту: он не должен находиться под слишком жестким контролем со стороны политических партий; депутаты должны подходить к своему занятию профессионально; исключительно важно иметь специализированные, постоянно действующие парламентские комитеты. Разумеется, либеральная демократия несовместима с подчинением общенационального представительства исполнительной власти.
Глава XIНЕВЫБОРНЫЕ ВЛАСТИ
Название этой главы заключает в себе известную долю условности. Из всех институтов власти лишь парламенты формируются выборами — и никаким другим способом: невыборный парламент — это нонсенс (хотя в условиях авторитаризма парламентские выборы иногда бывают непрямыми). В условиях либеральной демократии избираются и главы исполнительной власти, хотя прямыми эти выборы являются лишь при президентской системе. Главы неконституционных режимов предпочитают самоназначение. Здесь будут рассматриваться институты, которые всегда и при всех политических режимах формируются без демократической процедуры, — бюрократия, армия и судебная власть (судьи, правда, избираются, но пожизненно), а также средства массовой коммуникации. Значение всех четырех в современном мире возрастает. В связи с этим особую важность приобретает проблема установления эффективного политического контроля над невыборными властями.
Во всем мире набирает силу тенденция к возникновению «больших правительств». В начале нынешнего столетия на 300 американцев приходился один федеральный чиновник, ныне эта пропорция составляет 15:1. В Великобритании, по подсчетам Сэмюэла Файнера, количество сотрудников центрального аппарата управления за 100 лет увеличилось десятикратно. Еще более зримый рост численности управленцев имел место в странах с эгалитарно-авторитарными режимами, причем падение этих режимов не привело к заметному сокращению административного аппарата. Скорее наоборот. Во многих странах «третьего мира» главная статья государственных расходов — содержание бюрократии.
Классической считается теория бюрократии, разработанная Максом Вебером. По его мнению, бюрократия — это необходимый элемент рационально-правовой власти, являющейся продуктом социального и политического развития европейской цивилизации. Бюрократическая организация характеризуется: 1) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях; 2) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками; 3) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; 4) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации: каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти и определенной должности. Вебер писал, что бюрократия по своей эффективности так же превосходит другие формы организации управления, как машина — немеханические виды производс