В связи с этим некоторые радикально настроенные политологи (и тем более, левые политики) обвиняют бюрократию в служении узкоклассовым интересам. Такая критика, конечно, не лишена оснований. Но эмпирический материал не свидетельствует о наличии прямой корреляции между социальным происхождением бюрократов и их политическими взглядами.
Таблица 30
Социальное происхождение профессиональных бюрократов в некоторых странах, %
Например, треть выпускников Национальной административной школы во Франции (этот институт особенно известен своим кастовым характером) в 1978 г. составили социалисты. Это и понятно — Социалистическая партия находилась тогда на подъеме, и начинающим бюрократам нужно было заранее установить связи с будущим начальством. Поддержание пропорционального представительства различных групп общества в бюрократическом аппарате может иметь скорее символическое значение, прежде всего — в конфликтных ситуациях. Например, противостояние между валлонами и фламандцами в Бельгии привело к разрастанию администрации: каждая из общин стремилась обеспечить «своим» как можно больше постов, так что приходилось постоянно создавать новые.
Администрация в «третьем мире»
В примитивных традиционных обществах не было специализированных бюрократий. Из современных стран единственный пример такого рода, — пожалуй, Свазиленд. Уже централизованные империи древности (Китай, Египет, Рим) располагали сложными и эффективными административными структурами. Слово «бюрократия» было изобретено французами в прошлом веке, но за ним стоит очень древний феномен.
Процесс модернизации привел к разложению традиционных административных структур. Бюрократии современных развивающихся стран сформировались под сильным воздействием западных образцов. Уходя, колонизаторы оставляли готовую машину управления, и местные уроженцы охотно занимали в ней «теплые места». В результате возникла определенная дистанция между бюрократиями и носителями традиционных культур. Некоторые радикальные националисты и по сей день требуют покончить с «наследием колониализма» и управлять по старинке, например по нормам шариата. Они не учитывают, что именно культурная автономия бюрократии позволяет ей оставаться островком стабильности в неспокойной политической жизни развивающихся стран. Например, общепризнанна выдающаяся роль бюрократий Индии и Пакистана в сохранении территориальной целостности этих государств.
Это, конечно, не значит, что азиатские и африканские бюрократы полностью «европеизировались» и ничем не напоминают своих соотечественников. Речь может идти скорее о восприятии внешних стандартов поведения, да и то довольно поверхностном. Под этим декором скрываются традиционные нормы. Например, в Западной Африке государственные служащие, восприняв западный стиль поведения (в том числе и потребительского), считают своим долгом дать то же самое многочисленным родственникам и соплеменникам. Отсюда — чудовищные масштабы коррупции. Отсюда же — неконтролируемый рост государственного аппарата: ну как не порадеть близкому человеку, не пристроить его на прибыльную должность? Это касается не только низших, но и высших этажей администрации. Установив в своем дворце кондиционеры воздуха, султан Марокко не отказался от услуг штатных опахальщиков.
В результате администрация в «третьем мире» нередко напоминает дурную пародию на веберовскую модель. Как и у Вебера, строго выполняются формальные процедуры, организация носит строго иерархический характер, господствует принцип единоначалия — но при этом никто ни за что не отвечает. Это постепенно приводит к утрате бюрократией всякой эффективности. Она становится не проводником модернизаторских установок политического руководства, а препятствием к их осуществлению.
Администрация в условиях эгалитарно-авторитарного режима
Эгалитарно-авторитарный режим может рассматриваться как модель административного государства. По существу, здесь нет людей, которые не были бы государственными служащими. Границу между государством и обществом усмотреть настолько сложно, что порой она кажется несуществующей. Но это впечатление обманчиво. Административные роли при эгалитарно-авторитарном режиме определяются местами их носителей в партийной иерархии. Дж. Оруэлл в романе «1984 год» рисует пугающий образ «внутренней партии» — всеохватывающей и вездесущей бюрократической структуры, изощренными манипуляциями и насилием удерживающей абсолютную власть. Но Оруэллу не удалось увидеть за этим образом проблемы, с которой сталкивались все реально существовавшие режимы такого рода.
Уже в первые годы Советской власти в России выяснилось, что «профессиональные революционеры» не могут взять на себя весь объем работы по управлению обществом. Для этого им просто не хватало административных навыков и компетентности. Вот почему к управлению широко привлекались «буржуазные специалисты», а на низших уровнях — и бывшие царские чиновники (во многом определившие специфический дух советской бюрократии). До тех пор пока профессиональные администраторы оставались «классово чуждыми элементами», их существование легко поддавалось идеологической интерпретации: вот подождем, пока подрастут пролетарские кадры, и тогда... Но вот кадры подросли. А проблема осталась: каждый управленец должен был для себя решить, действовать ли ему по профессиональным или по партийно-политическим нормам. Конъюнктура располагала ко второй тактике, но только первая могла обеспечить успех в решении сложных проблем управления относительно развитым обществом. Некоторые советологи — «ревизионисты» — описывают историю СССР как постоянный (хотя и подспудный) конфликт между «красными» и «экспертами».
В Китае подобный конфликт привел к настоящему разгрому административного аппарата в ходе «культурной революции». Мао Цзедун полагал, что самая страшная опасность для социализма исходит от бюрократов — «стоящих у власти, идущих по капиталистическому пути». Продолжавшаяся в течение нескольких лет анархия поставила страну на грань катастрофы. Мао, к тому времени уже расправившийся с наиболее опасными политическими конкурентами, дал обратный ход. После смерти «великого кормчего» его преемники объявили своей целью модернизацию, и хотя «красные» по-прежнему заправляют в Пекине, режим относится к «экспертам» куда более терпимо, чем раньше.
Контроль над бюрократией
Изучение бюрократии привело уже М. Вебера к выводу о том, что система правил и инструкций и иерархическая структура в организации бюрократии таят в себе семена ее перерождения. По мере формального совершенствования бюрократии происходит все нарастающее подавление индивидуальности, утрата личностного начала. Приученные к определенному способу приложения своих знаний, к рутине и шаблону, чиновники оказываются беспомощными, когда сталкиваются с реальными проблемами общественной жизни, не поддающимися решению на основе предписанных правил. Предоставленный самому себе, административный аппарат начинает проявлять свои худшие стороны — негибкость, неэффективность, манию секретности. Расцветает коррупция. Весьма яркое и впечатляющее описание пороков бюрократизма принадлежит перу К. Маркса («К критике гегелевской философии права. Введение»). В США популярно высказывание: «Государственный служащий — государственный для простых людей, а служащий дьявола».
Как обеспечить ответственность бюрократии перед политическим руководством? Ответить на этот вопрос становится все сложнее. Во-первых, постоянно расширяется круг проблем, поддающихся административным решениям и нуждающихся в них. Исполнительная власть дает лишь общие директивы, но не вникает в частности, оставляя их на усмотрение бюрократов. Когда таких частностей становится слишком много, они превращаются в большую политику. Во-вторых, политики приходят и уходят, а бюрократы остаются. На их стороне — несомненное преимущество постоянной, устойчивой организации. Но сложность задачи контроля над бюрократией не означает, что этот вопрос нет смысла и поднимать.
Различают формальные и неформальные способы контроля над бюрократией, а внутри второй категории — внешние и внутренние (табл. 31). В условиях либеральной демократии основная тяжесть контроля над бюрократией ложится на исполнительную власть во главе с президентами и премьер-министрами. Уровень и эффективность контроля определяются тремя основными факторами: удельным весом политических назначенцев на административные роли; нормами ответственности за принятые решения; использованием министерских советников. Эти факторы заслуживают того, чтобы их рассмотреть более подробно.
Таблица 31
Способы контроля над бюрократией
Удельный вес политических назначенцев на административные роли сильно колеблется от одной либеральной демократии к другой. В Великобритании лишь министры назначаются политиками (премьер-министрами), а остальные работники администрации — даже самые выскокопоставленные — профессиональные бюрократы. В принципе, то же самое наблюдается в ФРГ, но здесь на самые ответственные административные позиции всегда попадают чиновники, чьи политические симпатии близки правящей партии. В Италии тенденция к политизации аппарата управления проявилась наиболее ярко. Человек, критически относившийся к христианским демократам, до недавнего времени редко поднимался там выше среднего звена бюрократии. Некоторые ведомства контролировались даже не ХДП в целом, а ее отдельными фракциями.
Точно так же различаются нормы ответственности за принятые решения. В Великобритании, которая и тут представляет собой «предельный случай», вся ответственность возлагается на министров. При том, что министров — 24 человека, а чиновников — более полумиллиона, эту норму нельзя признать реалистической. Она не способствует и эффективной работе администрации: пользуясь статусом анонимных слуг короны, чиновники используют свою вполне реальную власть, не опасаясь понести ответственность за ошибки. В других либеральных демократиях такой подход не прижился. Например, в ФРГ норма индивидуальной ответственности каждого бюрократа очень велика. Правда, это имеет свой минус: политики получают возможность списывать свои ошибки и невыполнение предвыборных обещаний на «нерадивых администраторов». Золотую середину между этими двумя нормами найти очень трудно.