Использование министерских советников как мера контроля над бюрократией получило свое наиболее полное выражение в США. Исполнительный офис Белого дома представляет собой настоящую контрбюрократию, которая, как показал уотергейтский скандал, сама нуждается в контроле извне. Во Франции каждый министр формирует свой маленький «кабинет», состоящий из 15—20 человек (в основном — опытных администраторов), главная задача которых — помогать шефу управляться с административным штатом. «Кабинет» ведет постоянную позиционную войну с бюрократией, заставляя ее отвечать за свои действия. Недостатки такой системы коренятся в ее неформальном характере. Ее критики отмечают, что, не имея строго определенных полномочий, члены «кабинетов» вмешиваются во все дела и исподтишка узурпируют как политическую, так и административную власть. Не лучшей стороной министерских советников является и то, что, окружая политического руководителя, они навязывают ему свои бюрократические подходы и нормы поведения. В Великобритании в 70-х гг. некоторые министры экспериментировали с «кабинетами» по французскому образцу, но это так и не превратилось в систему.
Другие способы контроля над бюрократией менее эффективны. Парламенты и судебная власть могут наказывать чиновников, совершивших ошибки и злоупотребления, но очень редко способны провести эффективное расследование. Понимание этого побудило ввести в некоторых странах специальные должности для бюрократов, профессионально занимающихся борьбой со своими собратьями и разоблачающих их проделки. Эта система контроля хорошо зарекомендовала себя в Норвегии и Швеции (для ее обозначения и используется норвежское слово «омбундсман»). Однако классическая бюрократия чрезвычайно болезненно относится ко всем попыткам выставить на общее обозрение «священнодействие» административного процесса. Правда, бюрократам пришлось смириться с фактом постоянного давления со стороны заинтересованных групп и средств массовой информации.
Не последнюю роль в контроле над бюрократией отводят внутренним способам. М. Вебер придавал профессиональным нормам компетентности, ответственности и корпоративному духу административных работников первоочередное значение. Чиновников, допустивших серьезные ошибки, должны наказывать их вышестоящие коллеги. В ФРГ, Франции и других странах такой подход по-прежнему силен. К сожалению, практика показывает, что полагаться на сознательность бюрократов можно только до известного предела. Похоже, С. Файнер был прав, когда назвал совесть человека его главным сообщником.
Армия во многих отношениях похожа на бюрократию: она тоже представляет собой замкнутую, иерархически организованную корпорацию государственных служащих. Точно так же как бюрократия, армия нуждается в политическом контроле: офицеры и генералы далеко не всегда правят, но у них всегда есть оружие, которое они могут использовать для захвата власти. Предотвратить такую перспективу — важнейшая задача политиков во всех без исключения формах правления. Это касается даже военных режимов, которые испытывают постоянную угрозу со стороны конкурирующих групп внутри вооруженных сил.
Эрик Нордлингер выделяет три модели гражданского контроля над армией — традиционную, либеральную и интеграционную. Первая базируется на единстве основных ценностей властвующей и военной элит. Собственно говоря, само разделение между ними в данном случае можно провести только аналитически. В европейских абсолютных монархиях XVII—XVIII вв. одни и те же люди блистали при дворе и командовали войсками на полях брани. Аристократам не было нужды захватывать власть, опираясь на грубую силу, — они и так имели ее достаточно. Военные заговоры (которые не были редкостью, например, в России) могли привести к смене монарха, но никогда — к смене режима. Формы правления, более модернизированные, чем традиционный режим и соревновательная олигархия, уже не могли использовать эту эффективную модель контроля над армией.
В Западной Европе традиционная модель уступила место либеральной. Ее основание — жесткое ограничение полномочий властвующей и военной элит по отношению друг к другу. В обществе достигнут консенсус по поводу того, что политика — не занятие для военных. В обмен на невмешательство в государственные дела политическое руководство гарантирует вооруженным силам автономию, воздает должное их профессиональной чести (что выражается по-разному — от установления высоких окладов офицерам и генералам до награждения их орденами) и компетентности во всех вопросах, касающихся национальной безопасности.
Эта модель не исключает довольно активной роли военных в процессе принятия решений. В США Пентагон рассматривается как самая мощная из институциональных заинтересованных групп. Высшее армейское руководство извлекает немало политических выгод из взаимодействия с комитетами Конгресса, участия в Совете национальной безопасности и непосредственных контактов со средствами массовой коммуникации. Позиции армии тем более сильны, что ее естественным союзником является военно-промышленный комплекс. Следует, однако, подчеркнуть, что в целом политическая активность Пентагона протекает в рамках закона и, стало быть, не противоречит либеральной модели.
Интеграционная модель была «изобретена» почти одновременно в Советской России и в Мексике. Ее используют все эгалитарно-авторитарные и некоторые популистские режимы. Суть этой модели лучше всего выразил Мао Цзедун в своем известном высказывании: «Винтовка рождает власть. Но наш принцип состоит в том, что партия направляет винтовку, а винтовка не должна направлять партию». Народно-освободительная армия Китая (НОАК) выросла из коммунистических партизанских отрядов: ее руководство с самого начала совпадало с партийным. Поэтому НОАК активно участвовала во всех политических катаклизмах, потрясших страну в 60-х и 70-х гг., а ее вождь Линь Бяо был одно время официальным преемником «великого кормчего». В течение какого-то времени фактический руководитель китайского государства возглавлял Центральный военный совет, даже не будучи формальным руководителем партии.
Главным недостатком интеграционной модели является то, что она не обеспечивает профессионализма высшего военного руководства. Так, СССР в конце 70-х гг. был втянут в бесперспективную войну в Афганистане не в последнюю очередь по вине Д. Устинова — опытного номенклатурного работника, не обладавшего, однако, никакими воинскими доблестями. Это не мешало военным руководителям быть мощной институциональной группой, «с подачи» которой военные расходы в СССР достигли фантастических (учитывая реальные возможности страны) размеров.
Если ни одна из этих моделей контроля не срабатывает, военный переворот становится почти неизбежным. Это особенно касается слаборазвитых стран, где произвол армии не сдерживается ни устоявшимися и прочными государственными институтами, ни политической культурой. Между 1945 и 1976 гг. военные перевороты произошли в половине из 18 стран Азии. Та же судьба постигла большинство африканских стран. В Латинской Америке ее избежали после 1945 г. только две страны — Мексика (где армия политизирована) и Коста-Рика (где ее нет вообще). Общая характеристика военному правлению дана в гл. 3. Здесь же остановимся на военном перевороте как таковом. Военный переворот в «третьем мире» выступает как один из основных механизмов передачи власти. Он не всегда приводит к военному режиму: иногда офицеры и генералы передают власть гражданским политикам. Но, с точки зрения организации, все успешные перевороты похожи друг на друга, как, перефразируя Л. Толстого, похожи друг на друга все счастливые семьи. Английский политолог Э. Латтуэк составил своего рода список рекомендаций, которыми должен руководствоваться амбициозный офицер, чтобы захватить власть. По мнению ученого, самая опасная фаза — это планирование переворота. Нужно привлечь на свою сторону достаточно много людей, занимающих ответственные посты, и в то же время не раскрыть тайну заговора. Не поднимая шума, необходимо сосредоточить вокруг столицы лояльные заговорщикам воинские части; постараться скомпрометировать власть имущих и устранить тех, кто может оказать сопротивление; манипулируя политическими группировками и средствами массовой информации, создать вокруг правительства атмосферу недовольства и отчуждения.
Фаза планирования должна быть короткой, но эффективной. Следующий за ней переворот включает такие мероприятия, как обязательный захват резиденции президента, премьер-министра или монарха; арест всех членов политического руководства (во время одной из попыток переворота в Габоне сбежал лишь один министр, но он обратился за помощью к Франции, и вся операция пошла насмарку); закрытие столичного аэропорта; блокировка автодорог, ведущих к столице; перекрытие всех линий связи; военное присутствие во всех общественных зданиях и учреждениях; изоляция возможных критиков нового режима; захват радио и телецентров. Когда все это проделано, можно обращаться к народу с разъяснением целей переворота. Латтуэк выделяет несколько стилей таких обращений — от мессианского («буржуазия упраздняется... занялась заря эры равенства всех граждан», — Ж.-Б. Бокасса, Центральноафриканская республика, 1966 г.) до прагматического («Нкрума правил страной так, словно это его частная собственность... Через несколько дней будет объявлен комплекс мер, необходимых для исправления положения», — Совет национального освобождения Ганы, 1966 г.). Ученый подчеркивает, что к составлению деклараций нельзя относиться безответственно. Ведь это первый и в известном смысле решающий шаг к легитимации нового режима, т. е. к решению проблемы, которая становится камнем преткновения для очень многих военных диктатур.
Для характеристики любого военного переворота очень важно понять мотивы его организаторов. В связи с этим представляет интерес классификация, предложенная С. Файнером. Политолог выделяет пять разновидностей — национальные, классовые, институциональные, этнические и личные. В отдельных случаях эти мотивы могут переплетаться между собой, но бывает и так, что явно преобладает какой-то один из них.