Политика, промышленность, общество и реформыi, 1877–1917 годы
Крах реконструкции продемонстрировал пределы федеральной власти. Мы видели, что Конгресс – в его борьбе за право формировать повседневную реальность – не смог (да и не захотел) преодолеть совокупность неблагоприятных политических факторов. Следует признать, что в послевоенные десятилетия национальное правительство утратило ведущую роль в жизни государства. Теперь не в вашингтонских коридорах власти, а на дымящих фабриках промышленных гигантов, на переполненных улицах растущих мегаполисов, внутри разнообразных иммигрантских общин рождались новые тенденции, определяющие американскую действительность. Америка на переломе двух столетий (хоть и добившаяся политического объединения) отнюдь не являлась «продвинутой» в политическом смысле страной. Политика отошла на второй план, уступив место экономическим и социальным изменениям, которые и определяли развитие Соединенных Штатов.
Партийный баланс
Как ни странно, но одной из причин, снизивших влияние политических факторов на американскую жизнь, стал такой фактор, как стабильность традиционной двухпартийной системы. Республиканцы и демократы настолько хорошо уравновешивали друг друга, что сводили на нет всю политическую активность. Трудно ожидать каких-то эффективных изменений в столь уравновешенном мире.
С одной стороны, могло показаться, что перевес в этой борьбе двух партий явно на стороне республиканцев. Действительно, в 1877–1917 годах они контролировали и исполнительную власть в лице президента, и сенат. За прошедшие четыре десятилетия республиканцы лишь дважды уступили президентский пост демократам – когда на выборах победили Гровер Кливленд и Вудро Вильсон. Но, с другой стороны, «первенство» республиканцев носило весьма спорный характер. Начать с того, что их победы на президентских выборах очень редко становились безусловными триумфами. Лишь четырежды за все это время республиканские кандидаты сумели набрать большинство народных голосов. На всех остальных выборах им приходилось довольствоваться званием так называемого «президента меньшинства», то есть того, кто набрал меньше половины народных голосов. Зафиксировано два случая, когда кандидаты, получившие большинство народных голосов, тем не менее проигрывали президентскую гонку (речь идет о небезызвестном сговоре 1876 года и о выборах 1888 года, на результат которых повлияли некоторые сложности в коллегии выборщиков).
Причем «президентство меньшинства» было не единственной бедой указанного периода. Характерной особенностью являлось также и то, что президенты, как правило, не задерживались на два срока. Исключение составляли уже упомянутый Кливленд, Уильям Мак-Кинли и Вильсон. Да и то вряд ли эти исключения можно считать полноценными. Кливленд действительно становился президентом США дважды, но не подряд, а с интервалом в четыре года. МакКинли был убит на девятом месяце своего второго срока; а Вильсон на протяжении последних лет второго срока был поглощен борьбой с последствиями приключившегося с ним удара. Таким образом, приходится констатировать: в ту эпоху американские президенты слишком мало пребывали у власти, чтобы оставить значительный след в истории.
Опять же грустно признавать, но мало кто из тогдашних президентов мог похвастать подлинной харизмой, преданностью делу и умением сплотить вокруг себя людей. Где уж таким людям коренным образом изменить жизнь огромного государства? Наиболее яркими в этом отношении личностями были Теодор Рузвельт и Вудро Вильсон, зато остальные их коллеги будто поставили своей целью ничем не выделяться на фоне прочих политиков. Большинство из них не блистали честолюбием и вполне принимали такое положение вещей, когда Конгресс диктует политический курс страны, а функции сената и партийного аппарата ограничены лишь политическим влиянием. В подобной ситуации президенту полагалось быть приятным и сговорчивым человеком, который большей частью держится в тени. И уж во всяком случае не рассматривает свое президентство как основание для политического лидерства.
Большую часть времени – а именно 80 % всего указанного срока (1877–1917 гг.) – республиканцы сохраняли безусловное влияние в сенате. Зато власть в палате представителей постоянно менялась: 11 раз она переходила к демократам и 9 – к республиканцам. В общей сложности почти двадцать лет сохранялась такая ситуация, когда одна партия (чаще республиканская) контролировала и сенат, и палату представителей, и президентский пост. В остальное время конкурирующие партии делили между собой эти три цитадели Капитолийского холма. Если же принять во внимание тот факт, что на практике влияние республиканцев на президента и Конгресс было весьма ограниченным, то получается, что обе партии завершили сорокалетнее состязание примерно с ничейным исходом. В условиях подобного политического равновесия трудно ожидать от правящей партии (любой из них) каких-либо решительных действий – ведь любые, самые амбициозные планы почти наверняка будут загублены благодаря проискам мощной оппозиции.
Правительственные ограничения
Обе политические партии и не претендовали на какие-то грандиозные свершения общегосударственного масштаба. На переломе двух столетий в политике господствовали джефферсоновские принципы. В духе этой традиции партийные лидеры вкупе с широкой общественностью старательно следили, чтобы федеральное правительство не превышало оговоренных полномочий: не пыталось манипулировать рыночными отношениями или – упаси Боже! – ограничивать местное самоуправление штатов. События гражданской войны наглядно продемонстрировали опасность, которую таит в себе слишком сильная централизованная власть. И до сих пор многие были убеждены, что попытки федерального правительства вмешиваться в государственную экономику приведут страну к неминуемому краху. Рецепт от всех социальных бед американцы видели в соблюдении гармонии интересов. Как провозгласил президент Гровер Кливленд в 1893 году, «пора уже отринуть прежние каноны покровительственного попечения со стороны правительства и усвоить новый стереотип отношений: это народ должен радостно и преданно оказывать поддержку правительству, а отнюдь не наоборот». Обе партии, занятые сколачиванием коалиций, проводили закрытые совещания по непонятным вопросам. Их лидеры гораздо больше интересовались вербовкой избирателей, чем соблюдением каких-либо принципов. Вместо того чтобы наводить строгую партийную дисциплину, они предпочитали потворствовать своим сторонникам с целью сохранения региональных политических альянсов.
И стоит ли удивляться пассивности федерального правительства, если большинство политиков стояли на минималистских, местнических позициях невмешательства, да вдобавок «совместное правление» республиканцев и демократов вносило неразбериху и снимало ответственность с каждой из партий. Как известно, у семи нянек дитя без глазу, особенно если няньки нерадивые. Удивительно другое: в подобных условиях народ сохранял высокую политическую активность, особенно в период выборов. В конце XIX века 75 % всех американских избирателей считали своим долгом участвовать в выборах президента. Отчасти это объяснялось реальной важностью каждого голоса: в большинстве случаев президентские выборы характеризовались исключительной плотностью результатов – случалось так, что победителя от проигравшего отделяло менее полумиллиона голосов. Другая причина заключалась в том, как обставлялись каждые выборы: по сути, это был настоящий спектакль – с пышными парадами, громогласными лозунгами и дешевым пивом. Кроме того, партии очень грамотно формулировали предвыборные программы в расчете на определенные этнические, религиозные и региональные слои населения. В те времена поддержка партии была далеко не формальным делом, поскольку напрямую затрагивала групповые интересы избирателей. Как правило, евангелические протестанты Севера и Среднего Запада связывали свои надежды с партией республиканцев и ее пропагандой высокоморального образа жизни. В то же время католические иммигранты северо-востока и белые южане поддерживали демократов с их призывами к свободе.
Ограничения деятельности правительства
Федеральные чиновники на словах ратовали за ограничение правительственных полномочий, но на деле пытались решать целый ряд проблем. Правда, их деятельность редко приносила ощутимые плоды.
Все разговоры о пассивности центрального правительства никак не вязались с его беспрецедентным ростом на рубеже двух столетий. В 1880–1910 годах федеральные расходы выросли более чем в два раза, а количество правительственных чиновников в 1871–1901 годах увеличилось в четыре раза. С учетом рассуждений об оправданной пассивности федеральных властей остается только гадать, куда пошли означенные средства и чем занимались все эти люди. Отчасти рост правительства можно объяснить необходимостью обслуживать большое число штатов соответственно с ростом населением. Министерство почт, равно как и министерства внутренних дел и сельского хозяйства стремительно расширялись. К тому же федеральное правительство развернуло широкую программу социального обеспечения, которая, в частности, включала в себя назначение ежегодных пенсий ветеранам Союза. К началу XX столетия эта программа поглощала треть федерального бюджета.
Именно возникновением новых правительственных служб в сочетании с расширением старых и объясняется тот бум, который возник на рынке федеральной занятости (и который до поры до времени мало беспокоил политиков). Представители выигравшей партии охотно раздавали правительственные посты своим сторонникам – невзирая на их политический опыт и профессиональные качества. Те же платили своим партийным покровителям политической лояльностью и щедрыми отчислениями от зарплаты. С ростом федерального аппарата количество должностей увеличивалось, соответственно, росла и «система добычи». Со временем распределение выгодных постов (к каковым относилась едва ли не половина всех федеральных должностей) стало основным занятием политических лидеров. Все призывы изменить сложившуюся систему платных синекур ни к чему не приводили – до тех пор, пока в 1881 году не грянул гром: один из обиженных соискателей застрелил президента Джеймса Э. Гарфилда. Двумя годами позже Конгресс провел закон Пендлтона («Закон о гражданской службе»), согласно которому кандидаты на правительственные должности утверждались лишь после профессионального тестирования. Тот же самый закон запрещал «воздаяния» со стороны новоявленных чиновников. И хотя принятый закон охватывал лишь 10 % правительственных должностей, едва поток «воздаяний» иссяк, корпоративную поддержку политических партий пришлось увеличить.
В зону особого внимания политических лидеров входили также торговля с иностранными партнерами, финансы и крупный бизнес. Республиканцы делали ставку на высокие протекционистские тарифы, призванные повысить цены на импорт и расположить покупателя к американским товарам. Это, по мнению республиканских лидеров, должно было поддержать отечественную промышленность и обеспечить стабильную занятость рабочих. Демократы возражали, доказывая, что повышение тарифов ведет к росту цен, но никак не зарплат. Таким образом, налог ложится тяжким бременем на плечи многих во имя блага одной категории населения. Следует отметить, что, когда дело доходило до голосования, члены обеих партий легко жертвовали принципами (и партийной линией) ради интересов своих избирателей.
Еще больше разногласий вызывала государственная политика в отношении денежного обращения в стране. Республиканцы и демократы никак не могли прийти к согласию по поводу основных тенденций, наметившихся в данной сфере. Прежде всего тревожил тот факт, что денежные запасы значительно снизились в годы гражданской войны и оставались на этом уровне на протяжении последующих трех десятилетий. Во-вторых, изменились источники поддержки национальной валюты: если в военные годы этим занималось правительство, то позже поддержка доллара осуществлялась за счет «биметаллического» и золотого стандартов. В-третьих, расширение производства привело к образованию значительных излишков продуктов и промышленных товаров. В-четвертых, результатом стало падение цен почти на все категории товаров; особенно это касалось товаров широкого потребления.
Для борьбы с этими тревожными тенденциями были выработаны две «монетарные» политики. Сторонники «твердой» валюты, т. е. металлических денег (в их число входили в первую очередь финансисты, кредиторы и крупные бизнесмены) требовали ограничения объема денежных средств, находившегося в обращении, и его надежного обеспечения с помощью государственного золотого запаса. Это, по их мнению, должно было повысить стоимость займов, обуздать спекуляцию, сдержать уровень цен и в конечном счете создать более упорядоченный рынок. Им противостояли сторонники бумажных денег из числа должников и фермеров, которые, напротив, ратовали за увеличение объема денежных средств и поддержки национальной валюты за счет как золотого, так и серебряного запасов. Подобным образом они надеялись снизить стоимость кредитов, стимулировать инвестиции, увеличить доходы производителей и сформировать более справедливый рынок. Первая группа полагала, что истина на их стороне: доллар должен оставаться долларом, негоже подменять его легковесным никелем. Но у второй группы была своя правда, которую в 1896 году выразил демократ Уильям Дженнингс Брайан: недопустимо, чтобы бесчувственные монетаристы «распинали человечество на золотом кресте». В начале XX века верх взяли все же республиканцы, отстаивавшие золотой стандарт и твердую денежную валюту – во всяком случае так казалось на тот момент. В начале 1900-х годов, с открытием новых золотых месторождений в Африке и Северной Америке, положение изменилось: денежные запасы страны, равно как и цены на сельскохозяйственную продукцию, начали неуклонно ползти вверх. «Победа» республиканцев обеспечила «проигравшим» демократам именно то, чего они добивались.
Не менее неожиданные результаты дала федеральная политика в отношении крупного бизнеса. Желая пресечь возмутительную корпоративную практику, Конгресс предпринял немыслимый шаг и утвердил конституционный контроль над экономической деятельностью крупных корпораций, выходящей за рамки отдельного штата. Был принят закон, регулирующий частную инициативу. Закон о торговле между штатами 1887 года стал попыткой совершить то, что штаты уже многие годы старались сделать на своем уровне, а именно: обеспечить контроль над дискриминационными тарифами на перевозки, которые произвольно устанавливали железнодорожные компании. В первую очередь федеральное правительство попыталось отрегулировать деловую активность при помощи технической экспертизы независимых агентств. Следующий важный закон, принятый Конгрессом, был направлен на упорядочивание конкурентных отношений в общегосударственной промышленности. Антитрестовый закон Шермана 1890 года объявил войну крупным компаниям, которые благодаря всевозможным махинациям, разоряя и уничтожая более слабых конкурентов, устанавливали свою монополию на рынке. Подобная грабительская практика отныне считалась федеральным преступлением со всеми вытекающими последствиями.
Указанные законы, хоть и весьма многообещающие в теории, на практике оказались недостаточно эффективными. Не во всех штатах они проводились одинаково решительно: формулировки были достаточно туманными и оставляли всевозможные лазейки для исполнительных властей на месте. К тому же Верховный суд занимал весьма неопределенную позицию по поводу федерального вмешательства в рыночную деятельность. Судьи полагали, что Четырнадцатая поправка должна «в равной степени защищать» не только отдельных граждан, но и целые корпорации. В результате важнейший закон Шермана чаще всего работал не против корпоративных объединений, а против трудовых союзов – тред-юнионов, которые якобы «ограничивали торговлю». Один из банкиров в 1905 году характеризовал Верховный суд как «хранителя доллара, защитника частной собственности и ярого противника разорения». Короче, суду отводилась роль «станового якоря республики».
В таких условиях – когда в двухпартийной системе царило устойчивое равновесие, а правительство априори было ограничено в своих полномочиях – большинство политиков не имели ни желания, ни возможности эффективно решать злободневные проблемы. Идеология и верность революционным принципам оказались недостаточным оружием против бурно развивающегося рынка, пришлось прибегнуть к юридическому пересмотру норм жизни. Увы, пришлось признать: федеральные власти проявили безответственность и не смогли адекватно отреагировать на экономические и социальные изменения американской действительности.
Со временем многие поняли, что в начале XX века джефферсоновские традиции потеряли былую актуальность. Республика, для которой он сформулировал свои принципы – о незаинтересованном федеральном правительстве с ограниченными полномочиями – отошла в небытие. Лицо Соединенных Штатов коренным образом изменилось: теперь это была не сельскохозяйственная страна, а индустриальная держава; большая часть населения жила не в деревнях и на фермах, а в крупных городах; на смену культурному единообразию пришла этническая многоликость. Многочисленные критики во всеуслышание заявляли, что Америка нуждается в новом политическом мышлении – под стать изменившемуся общественному строю.