Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 14.08.2014, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании их недействительными.
Учитывая, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, является реализацией уставной деятельности МАУ «КПиСП», при этом посчитав, что функцию организатора питания воспитанников осуществляют сами ДОО, в том числе путем подачи в МАУ «КПиСП» заявок на доставку продуктов питания на соответствующую дату в количестве, необходимом для приготовления пищи, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания соответствуют нормам Бюджетного кодекса РФ и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов, в силу чего не могут быть расценены в соответствии со ст. 15 Закона № 135-ФЗ как запрещенные действия. При таких обстоятельствах требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.
Как указано в п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Из текста разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного ст. 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции служит создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Антимонопольный орган, признавая неправомерными действия заявителя по утверждению муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ «КПиСП», исходил из того, что выполнение работ по оказанию таких поименованных в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», как предоставление дошкольного образования, в предмет которой наряду с обеспечением продуктами питания, хранением, расфасовкой, контролем качества и доставкой до места назначения также входит обеспечение педагогическим и прочим персоналом, обеспечивающих воспитание, обучение, развитие, присмотр, уход, оздоровление детей, возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ «КПиСП» не относится, а также из того, что получателем услуги учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе «Получатель муниципальных услуг» Реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», что признано противоречащим как Закону № 94-ФЗ (после 01.01.2014 – Закону № 44-ФЗ), так и Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Согласно ст. 37 Закона об образовании (в полном объеме вступившего в силу с 01.09.2013) организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.
Осуществление организованного питания в образовательных организациях является составной частью образовательного процесса, в рамках которого предполагается выделение публичным образованием бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которые в числе прочего включают оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.
При приобретении услуг по организации питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения выступают муниципальными заказчиками, следовательно, должны осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание, услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.
Анализ положений приведенных законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что обязанность по выбору поставщика продуктов питания, в том числе за счет бюджетных средств, возложена на соответствующие казенные или бюджетные организации, при этом выбор поставщика должен осуществляться на конкурсных началах.
Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на оказание услуг по поставке продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации г. Кирова, к участию в размещении заказа.
На основании изложенного суд согласился с выводом антимонопольного органа о том, что финансирование таких услуг должно осуществляться в порядке, установленном Законом № 94-ФЗ (Законом № 44-ФЗ); выбор поставщика продуктов питания должен осуществляться с использованием конкурентных процедур; выделение субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению, не являющемуся образовательным учреждением, ни Законом о некоммерческих организациях, ни Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено и противоречит требованиям Закона № 94-ФЗ (Закона № 44-ФЗ).
Родительская плата
Дошкольное образование согласно положениям ФГОС ДО не может осуществляться без оказания услуг по присмотру и уходу за детьми, которые рассматриваются в рекомендациях Минобрнауки России в качестве обязательной составляющей дошкольного образования, без которой образование детей невозможно (даже в случае кратковременного пребывания детей требуется их содержание в ДОО).
Согласно ст. 65 Закона об образовании в РФ за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Законом. Установление платы не обязательное требование, это лишь право учредителя ДОО, который может самостоятельно определять размер и порядок взимания платы за присмотр и уход, но не реализацию основной образовательной программы дошкольного образования. Ведь бесплатность получения дошкольного образования гарантирована ч. 2 ст. 43 Конституции РФ.
Часть 4 ст. 65 Закона об образовании в РФ вводит также запрет на включение в размер родительской платы расходов на содержание недвижимого имущества муниципальных и государственных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования. Связано это с тем, что бремя содержания имущества возложено на собственника – субъекты РФ или муниципальные образования, а его включение в родительскую плату завышало бы размер платы и снижало уровень доступности дошкольного образования. Кроме того, на практике невозможно разделить расходы на содержание имущества между реализацией образовательной программы и присмотром и уходом. Однако частные образовательные организации могут включать в состав родительской платы расходы на содержание недвижимого имущества.
Законность введения родительской платы в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях ранее подтверждал и Верховный Суд РФ (в частности решением от 27.01.2003 № ГКПИ02-1399, Определением Верховного Суда РФ от 03.04.2003 № КАСОЗ-137), указывая при этом, что «…взимание платы с родителей за содержание детей в государственном или муниципальном дошкольном образовательном учреждении не означает, что ребенок не получает бесплатного дошкольного образования, поскольку плата в данном случае взимается лишь за содержание детей в таких учреждениях, а не за дошкольное образование».
Пункт 34 ст. 2 Закона об образовании в РФ, определяет присмотр и уход за детьми как комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.
Меры по организации питания включают в себя наличие помещения для приема пищи, приготовления горячего питания, оборудования, мебели и т. п., разработку соответствующего меню с учетом индивидуальных и возрастных особенностей детей, наличие в штате квалифицированного персонала; а также заключение договоров с поставщиками продуктов питания или готовой пищи и т. д.
Хозяйственно-бытовое обслуживание детей тесно связано с обеспечением их личной гигиены – ДОО должна располагать помещениями, оборудованными в соответствии с требованиями санитарных норм для обеспечения соблюдения детьми личной гигиены; располагать инвентарем и средствами для организации влажной уборки помещения, стирки и ухода за постельным бельем, иными вещами и мебелью, с которой контактируют дети.
ДОО должна обеспечить условия для