По результатам прокурорской проверки в адрес Администрации г. Кургана был внесен протест, в удовлетворении которого прокурору было отказано.
Представитель Администрации города Кургана, действующая на основании доверенности, с заявлением не согласилась, ссылаясь на нормы федерального законодательства, полагала, что предоставленное законом учредителям образовательных организаций право установления родительской платы включает в себя не только определение ее конкретного размера, но также и установление срока и порядка ее внесения родителями. Не усматривала оснований к удовлетворению заявления прокурора в связи с изданием постановления, которое служит лишь методическим указанием для Департамента социальной политики, определяя единый подход к расчету затрат, и не является нормативным актом, в связи с чем не подлежало опубликованию.
Прокурор полагал, что судом были ошибочно приняты во внимание доводы Администрации города о том, что услуга по присмотру и уходу за детьми предоставляется дошкольным образовательным учреждением не в конкретный день посещения ребенком образовательного учреждения, а с начала предоставления этой услуги. Данная позиция основана на разъяснениях, изложенными в письмах Минобрнауки России от 01.10.2013 № 08-1408 и от 24.04.2013 № Дл-101/08, которые носят рекомендательный характер и имеют меньшую юридическую силу по сравнению с федеральным законодательством.
Таким образом, фактически прокурор полагал, что и рекомендации Минобрнауки России противоречат федеральному законодательству (хотя формально и не оспаривал их).
Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые положения п. 4 постановления Администрации г. Кургана «О плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Кургана» по установлению срока внесения родительской платы и возможности ее распределения требованиям федерального законодательства не противоречат, мотивировав свой вывод следующим.
В соответствии с положениями п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.
При этом согласно ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики РФ в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования регламентируются Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». В силу ч. 1 ст. 65 Закона ДОО осуществляют присмотр и уход за детьми, под которым следует понимать комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (п. 34 ст. 2 Закона). Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления (п. 3 ч. 1 ст. 9 Закона).
В этой связи ч. 2 ст. 65 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) и ее размер, если иное не установлено Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.
При этом Федеральный закон № 273-ФЗ оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением содержащегося в ч. 4 ст. 65 Закона запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.
Более того, закон, относя обязанность по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных учреждениях, осуществляющих образовательную деятельность, к полномочиям органов местного самоуправления, реализуемых за счет средств местных бюджетов, не предусматривает права иных участников отношений в сфере образования на получение подобных услуг авансом.
Установление срока внесения оплаты имеет целью упорядочение поступления денежных средств и обеспечение возможности планирования будущих расходов по организации присмотра и ухода за детьми, что в полной мере согласуется с преследуемыми Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» целями и не может нарушать либо ограничивать права граждан на образование.
В этой связи Администрация г. Кургана, уполномоченная на создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предприятий и учреждений, в пределах своих дискреционных полномочий, закрепленных федеральным законодательством и Уставом муниципального образования, вправе была определять срок, а также порядок внесения родительской платы с установлением статистически обоснованного процентного соотношения условно-постоянной (40 %) и переменной составляющей (60 %) этой платы на регулируемый период.
Как было установлено судом, определенная п. 4 постановления часть родительской платы в размере 40 % в структуре общей оплаты соответствует невозвратным затратам, которые несет муниципальное учреждение на присмотр и уход за одним ребенком в месяц.
Бездоказательные утверждения прокурора, что определение Администрацией г. Кургана срока внесения родительской платы и ее распределения находится вне компетенции учредителя и поэтому является коррупциогенным фактором в соответствии с подп. «д» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, судебная коллегия нашла несостоятельными.
Также не являются состоятельными доводы прокурора о противоречии оспариваемых положений в части установления невозвратной доли родительской платы (40 %) положениям п. 2 ст. 1 ГК РФ, ст. 779 ГК РФ и ст. 37 Закона РФ «О защите прав потребителей», как заставляющих граждан оплачивать неоказанные им услуги в случае внесения оплаты в полном объеме при последующем непосещении ребенком дошкольного учреждения.
Приводимые прокурором в обоснование своих доводов о незаконности правового акта нормы гражданского законодательства, а также связанными с ними другие положения гражданского законодательства об оплате потребителем (заказчиком) выполненных услуг – ст. 781, 782 ГК РФ, ст. 32 Закона РФ «О защите прав потребителей» в любом случае предусматривают оплату исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств, что в полной мере согласуется с представленными Администрацией города Кургана и не оспоренными прокурором доказательствами условного разделения родительской платы на две части, одна из которых (40 %) отражает размер расходов, которые дошкольные учреждения будут вынуждены фактически нести вне зависимости от их посещаемости воспитанниками.
Суд делал вывод о том, что в данном случае установление учредителем в составе родительской платы части расходов, отражающей фактические расходы учреждений и не подлежащих возврату в связи с отказом от посещения учреждения, не свидетельствует о нарушении закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в муниципальных учреждениях.
Договор на образование
Согласно ст. 53 Закона об образовании в РФ основанием возникновения образовательных отношений служит распорядительный акт ДОО о приеме лица на обучение в эту организацию (в случае осуществления образовательной деятельности индивидуальным предпринимателем – договор об образовании). В случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц изданию распорядительного акта о приеме лица на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, предшествует заключение договора об образовании.
Таким образом, законом определена обязательность заключения договоров на образование в случае реализации программ дошкольного образования.
Согласно ст. 54 Закона об образовании в РФ договор об образовании в случае реализации программ дошкольного образования заключается в простой письменной форме между ДОО и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего лица, зачисляемого на обучение.
Согласно требованиям ст. 54 Закона об образовании в РФ в договоре об образовании должны быть указаны основные характеристики образования, в том числе вид, уровень и (или) направленность образовательной программы (часть образовательной программы определенных уровня, вида и (или) направленности), форма обучения, срок освоения образовательной программы (продолжительность обучения).
Минобрнауки России утверждена примерная форма договоров об образовании на обучение образовательным программам дошкольного образования