Таким вот образом миролюбивое и довольно прочное правительство ежедневно преподносило народу урок уголовного воспитания, более пригодный для революционного времени и наиболее удобный для тирании. Эта школа была всегда открыта, и Старый порядок довел до самого конца опасное воспитание низших классов. Даже Тюрго в этом отношении тщательно следовал примеру своих предшественников. Когда в 1775 г. его новое хлебное законодательство вызвало сопротивление в парламенте и бунты в селах, он испросил у короля приказ, который передавал бунтовщиков, минуя суды, превотальной юрисдикции, которая, как говорилось в приказе, «предназначена преимущественно для подавления народных возмущений, когда бывает полезно быстро преподать пример строгости». Более того, все крестьяне, покидавшие свой приход без удостоверения, подписанного священником и синдиком, подлежали преследованию, задержанию и передаче в превотальный суд как бродяги.
Правда, в монархии XVIII века строгостью отличалась лишь формальная сторона дела, на деле же наказания были всегда умеренными. Правительство предпочитало внушать страх, нежели причинять страдания. Точнее, произвола и насилия оно придерживалось в силу привычки и от безразличия, но по характеру своему было миролюбивым. Однако от этого только упрочивалась склонность к расправам без суда и следствия. Чем легче было наказание, тем проще забывался способ его наложения. Мягкость приговора заслоняла собой весь ужас процедуры.
Опираясь на факты, я осмелюсь утверждать, что значительное число методов, используемых революционным правительством, имели прецеденты и прообразы в мерах, принимавшихся по отношению к простому народу на протяжении двух последних веков монархии. Старый порядок передал Революции многие из своих форм, а та дополнила их жестокостью своего гения.
Глава VII
О том, каким образом административная революция предшествовала политической и какие это имело последствия
Задолго до того, как произошли какие-либо изменения в форме правления, большинство второстепенных законов, регулирующих поведение людей и управление делами, было либо видоизменены, либо вовсе уничтожены.
Разрушение цехов и их последующее частичное и неполное восстановление в значительной степени ухудшили отношения между рабочим и хозяином. Отношения эти не просто стали иными, они сделались непрочными и были основаны на принуждении. Полицейская власть хозяев была разрушена, а государственная опека была еще плохо организована. Поэтому мастеровой, поставленный в стеснительное и неопределенное отношение между хозяином и государством, не знал точно, какая власть должна оказывать ему покровительство, а какая — поддерживать порядок. Состояние анархии и тревоги, в котором оказались все городские низы, имело серьезные последствия в тот момент, когда народ появился на политической сцене.
За год до Революции один королевский эдикт вверг в хаос всю систему правосудия. Некоторые судебные инстанции были созданы заново, другие упразднены; были изменены все правила разграничения полномочий между ведомствами. Таким образом, как я уже говорил прежде, огромным было число людей, занимавшихся либо отправлением правосудия, либо исполнением решений судов; в сущности, вся буржуазия имела более или менее близкое отношение к судебным инстанциям. В результате этого закона было поколеблено положение и нанесен урон имуществу тысяч семей, чье новое положение стало крайне шатким. Не меньше неудобств новый закон создавал и для истцов, которые среди этого судебного переворота с большим трудом могли отыскать применимый к их случаю закон и компетентный суд.
Радикальная реформа, коей подверглась собственно администрация в 1787 г., не только ввергла в хаос общественные дела, но и затронула частную жизнь каждого гражданина.
Я уже упоминал, что в провинциях с сословными собраниями, т. е. приблизительно на ¾ всей территории Франции, все управление округом было вверено одному лицу — интенданту, действующему не только бесконтрольно, но также и без участия какого-либо совещательного органа.
В 1787 г. наряду с интендантом было учреждено провинциальное собрание, ставшее подлинным правителем соответствующей провинции. Равным образом в каждом селении место прежних приходских собраний, а в большинстве случаев и место синдика заняли выборные муниципальные коллегии.
Законодательство, до такой степени противоположное предшествующему и настолько изменившее не только заведенный порядок вещей, но и относительное положение граждан, должно было быть введено повсеместно и почти одинаковым образом, безотносительно к прежним обычаям и особенностям провинций. Вот до какой степени унифицирующий дух Революции овладел старым правительством, которое Революции же и предстояло низвергнуть. Тогда прояснилась роль привычки в судьбах политических институтов и стало понятным, насколько легче людям было иметь дело с темным и запутанным законодательством, практика которого уже давно известна, чем с законодательством более простым, но менее привычным.
При Старом порядке во Франции существовало множество различных видов власти, бесконечно разнящихся в каждой провинции; каждая из этих властей не имела точных и отчетливых границ, — так что поле их деятельности во многом пересекалось. Тем не менее в делах был установлен постоянный и довольно удобный для всех порядок. Новые же власти были сравнительно малочисленны, круг их обязанностей был тщательно разграничен, а механизмы деятельности схожи меж собою, однако ж они сталкивались и переплетались, образуя величайшую путаницу, что часто приводило к бессилию всего общественного организма.
Впрочем, новый закон страдал серьезным пороком, и одного этого порока — по крайней мере на первых порах — было достаточно, чтобы затруднить осуществление закона: все создаваемые им власти носили коллегиальный характер67.
Во все времена существования старой монархии были известны два способа управления: в провинциях управление было доверено одному человеку, действовавшему без участия какого-либо собрания. Там же, где существовали собрания, — например в городах и провинциях с сословными собраниями, — исполнительная власть не доверялась никакому конкретному лицу; собрание здесь не только контролировало администрацию и управляло ею, но и само отправляло административные функции при помощи назначаемых им временных комиссий.
Поскольку было известно только два способа управления, то, отказавшись от одного из них, тотчас же приняли другой. Странно, что в таком просвещенном обществе, где государственная администрация довольно долго играла значительную роль, никому не пришло в голову объединить обе системы власти и различать, не отделяя, исполнительную власть и власть контролирующую и предписывающую. Несмотря на кажущуюся простоту, эта идея возникла не сразу, а лишь в следующем веке. Она представляет собой, так сказать, единственное важное открытие в области государственного управления, характерного для нашей страны. Мы увидим, к каким практическим последствиям приведет образ действий лидеров национального Конвента, когда они, перенося на политику административные привычки и традиции Старого порядка, использовали систему, которой ранее следовали провинциальные собрания и муниципалитеты городов. Мы увидим также, как то, что до сих пор являло собой причину лишь отдельных затруднений в делах, внезапно породило Террор.
Таким образом, в 1787 г. провинциальные собрания получили право управлять самостоятельно в большинстве тех случаев, в которых ранее единолично действовал интендант. Под контролем центрального правительства они были уполномочены распределять талью и наблюдать за ее сбором, определять размеры общественных работ и принимать меры к их исполнению. В их непосредственном распоряжении находились все служащие ведомства путей сообщения — от инспектора до десятника. Собрание могло предписывать служащим все, что считало нужным, оно отчитывалось перед министром о выполнении этими служащими их обязанностей и представляло их к наградам, каких они заслуживали. Провинциальным собраниям была почти полностью передана и опека над общинами. Собрания должны были разбирать в первой инстанции большую часть спорных дел, которые до сих пор подлежали суду интенданта и т. д. Названные функции плохо согласовывались с коллегиальным характером и безответственностью этих органов власти, да и осуществлялись они людьми, впервые занимавшимися административной деятельностью.
Окончательно довершило путаницу то обстоятельство, что должность интенданта была сохранена, хотя его полностью лишили былой власти. Лишив интенданта права делать абсолютно все, ему в обязанности вменили помогать собранию и контролировать все его начинания. Как будто бы лишенный своих прав чиновник мог когда-нибудь проникнуться духом отнявшего у него власть законодательства и способствовать его применению на практике.
Участь интенданта разделил и его субделегат. Рядом с ним, вместо него было поставлено окружное собрание, которое действовало под началом собрания провинциального и на аналогичных принципах68.
Все известные нам действия созданных в 1787 г. провинциальных собраний и даже их протоколы говорят о том, что с самого момента своего возникновения эти собрания вступили в скрытую, а порой и явную борьбу с интендантами, которые употребляли весь свой накопленный опыт для препятствования деятельности своих преемников. В одном месте собрание жалуется, что ему стоит больших трудов вырвать из рук интенданта самые необходимые документы. В другом — уже интендант обвиняет членов ассамблеи в узурпации прав, оставленных ему эдиктом. Он взывает к министру, но тот либо молчит, либо колеблется, поскольку дело это для него столь же ново, как и для всех прочих. Порой собрание заявляет, что интендант плохо руководит работами; что построенные при его участии дороги либо плохо содержатся, либо вообще неверно проведены; что он разорил общины, состоявшие под его попечительством. Часто собрания заходят в тупик в общей путанице мало знакомого законодательства; тогда они обращаются др