Альтернативные стратегии сдерживания приматного города
Переносы столиц в развивающихся странах связаны не только со стратегиями национального строительства, но и с социально-экономическими причинами и особенностями их системы урбанизации. Как мы уже отметили, характеристики приматного города в развитых и развивающихся странах различны и часто противоположны. В то время как в развитых унитарных странах, таких как Великобритания, Франция и Япония, приматность не приводит к колоссальным диспропорциям и бедности, будучи в значительной степени оправданной ролью этих городов в глобальной экономической системе, в бедных странах приматность столицы обычно тесно связана с демографическим ростом, который диспропорционально направляется в столицы и превращает их в весьма неблагополучные города.
Патологический рост приматных городов в этих странах связан с недостаточной общей урбанизацией и низкой плотностью городов, силой разделения между городом и селом, низкими возможностями урбанистической абсорбции, высокими темпами роста населения, контрастами жизни в городе и в сельской местности. Такой курс урбанизации ведет к несбалансированному территориальному развитию страны, экономической неэффективности и слабой диффузии инноваций и пагубно сказывается на курсе политической и национальной интеграции.
Такой патологический путь развития урбанизации заставляет бывшие колониальные страны искать различные политические стратегии сдерживания и снижение темпов роста приматных городов.
Перенос столицы является только одной из этих стратегий, эффективность которых является спорной. Среди распространенных альтернативных или дополнительных стратегий, направленных на изменение урбанистической иерархии, можно выделить децентрализацию в рамках центральных районов, контроль миграции, фискальную политику, развитие региональных метрополий, создание осей развития, субсидии, направленные на развитие провинциальных столиц и вторичных городов (Richardson, 1981).
В перспективе новой экономической географии (Пол Кругман и Масахиса Фужита) среди ключевых мероприятий, направленных на децентрализацию, выделяются реформа политической системы, отказ от политики протекционизма и монополии внешней торговли (что позволит городам интегрироваться в мировую экономику), а также строительство транспортных магистралей, которые бы интегрировали страну по линиям горизонтальных связей. Это бы значительно снизило издержки, связанные с транспортировкой товаров, позволило бы меньшим городам интегрироваться в национальную и мировую экономику, что в какой-то мере снизило бы значимость приматных городов. Другим мероприятием в этом контексте может быть названо преодоление предрассудка (urban bias) против малых городов в области финансирования бизнес-проектов банками (Krugman, 1995: 241–243).
Кроме того в качестве альтернативных стратегий можно рассматривать различные формы и способы децентрализации: деволюцию, делегирование властных полномочий, деконцентрацию и дебюрократизацию (Keating, 1983).
Иной альтернативной стратегией является масштабная реконструкция главного города, примером чего может служить модель Большого Парижа. Впрочем, стоимость таких моделей может приближаться к стоимости переноса столицы на новое место (например, проект Большого Парижа обойдется Франции почти 35 млрд евро) (Bianchini, 2009).
К другой группе стратегий относятся различные инновационные морфологические и транспортные решения проблем мегаполиса. Они позволяют оптимизировать инфраструктуру города, снизить нагрузку на автомагистрали, решить проблемы пробок с помощью новых транспортных технологий, дополненными институциональными решениями (Вучек, 2011; Блинкин, 2010). Такие транспортные решения проблем пробок и перенаселенности обсуждали и отстаивали такие урбанисты и специалисты по организации транспортных систем, как Уэндел Кокс (который служил консультантом и комментировал обсуждаемый проект переноса столицы в Индонезии) и Вукан Вучек, а также – в контексте Москвы – Киитиро Хатаяма, сын японского премьер-министра.Факторы успеха
Было бы ошибкой, однако, считать, что существует какой-то консенсус или единодушие урбанологов, экономистов и политических аналитиков по вопросу о желательности и последствиях экспериментов по смене столиц.
Конечно, все они так или иначе различают уровни успешности. И в уже рассмотренных нами примерах мы видим полный спектр возможностей – the good, the bad and the ugly. Факторы успеха при этом можно идентифицировать на основании их результатов. Так, существует огромная разница между относительно успешными случаями Германии, Малайзии и Казахстана, с одной стороны, и случаями Нигерии и Танзании – с другой.
Достаточно сбалансированные и всесторонние оценки переносов столиц давались такими авторитетными специалистами, как эксперт по экономике развития Гарри Ричардсон, географ Кеннет Кори и политолог Эдвард Шац (Вае & Richardson, 2009; Corey, 2004; Schatz, 2003). Все они находят в обсуждаемых ими свершившихся или дискутируемых переносах – в Бразилии, Корее и Казахстане – в том числе и важные положительные стороны и указывают на их в целом относительно благоприятные, реальные или потенциальные, последствия. Они не выказывают слепого энтузиазма, призывают к осторожности, указывая на высокую стоимость, серьезные риски и высокий уровень провалов таких проектов, но при этом им удается избегать необоснованной и огульной критики, а также экономистских предрассудков. Их оценка этих проектов кажется гораздо более всесторонней и сбалансированной и с точки зрения критериев, которыми они пользуются.
Даже в чрезвычайно и очевидно неудачных прецедентах, таких как Лагос в Нигерии, некоторые эксперты находят свои позитивные аспекты и приемлемые результаты – в рамках существовавших возможностей и альтернатив при сохранении status quo (Marlow, 2011). Внутри своей системы задач, оценка которых, безусловно, может быть самой разной, достаточно успешным может признаваться даже перенос в республике Мьянма, проанализированный российским географом Рогачевым (Рогачев, 2008).
Следует отметить, что многие историки и урбанологи с основаниями полагают, что для реалистической оценки результатов большинства недавних перемещений столиц прошло еще недостаточно времени. Горизонт этих решений был гораздо шире, и их реалистическая – в том числе и экономическая – оценка может быть дана, возможно, только через несколько десятилетий. Они предостерегают против скороспелых суждений и приговоров, а также оценок, исходящих из сугубо экономических критериев.
Наконец, существует группа романтических сторонников переноса столиц, которая считает рациональную калькуляцию и особенно пристальное рассмотрение вопроса об экономических преимуществах таких решений неуместным и противоречащим спонтанному и романтическому характеру подобных концепций. Дух таких идеалистичных политиков прекрасно выразил еще в XIX веке граф Камилло ди Кавур (1810–1861), один из вдохновителей и идеологов объединения Италии. В своем обсуждении вопроса о новой столице страны, который остро стоял на повестке дня патриотов Италии в 60-е годы XIX века, Кавур заявил:
Вопрос о столице не решается стратегическими соображениями… Выбор столицы определяется великими моральными причинами. Этот вопрос может быть решен только чувствами народа (Djament, 2005: 372).
Не столь романтичный географ Элдридж, как мы помним из рассказа о бразильской столице, сделал конгениальную ремарку по поводу возможной неосуществимости планов строительства Бразилиа в случае следования более рациональной схеме и последовательным калькуляциям преимуществ и расходов (Eldridge, 1975: 477).
Однако вряд ли все это означает, что можно пренебречь рациональными критериями и целиком опереться в этом вопросе только на температуру, пульс и точность интуиций Volksgeist, как считали и, возможно, продолжают считать социальные романтики вроде Кавура. Как мы могли убедиться, недавняя история пестрит примерами малоуспешных, проблематичных или невразумительных опытов такого рода даже там, где не было никакого недостатка в «высоких моральных причинах». Кроме того, со времен Кавура социальная теория научилась более настороженно относиться к «чувствам народа» и интуициям национального духа.
Необходим подход, который мог бы проверить алгеброй гармонию и примирить истины рациональной и здравой критики с правдой национальной романтики. Такой конструктивный подход, вероятно, состоял бы в более трезвой оценке различных параметров и обстоятельств переноса по шкале успешности – от умеренно удачных до катастрофических. Сам императив Кавура – назовем его наличием высокой моральной температуры – мог бы стать не антитезой, а частью такой системы учета стратегических параметров.
Каковы же эти факторы успеха и факторы риска подобных проектов?
Важнейшим фактором автору представляется вписанность переноса в стратегию развития страны и острота существующих проблем преемственности или разрыва, возникающая в гуще народа, ищущего новую идентичность. В ситуации такого рода данная форма урбанистической шоковой терапии может быть более оправданной, как и в случае с экономикой или медициной, откуда этот термин и был изначально заимствован.
Американский географ Кеннет Кори предлагает свой – довольно прозаический – каталог параметров, который представляет собой более сбалансированный подход. Он выделяет, в частности, следующие факторы успеха переносов столиц:
1. Широкая популярная поддержка этого проекта.
2. Национальные лидеры, популярные и способные к осуществлению этой задачи и последовательно идущие на осуществление этих целей.
3. Наличие сразу нескольких причин и мотиваций для переноса столицы.
4. Наличие популярных позитивных причин для смены столицы, а не только негативных причин, связанных с неадекватностью старой системы. Так, перегруженность города транспортом – негативная причина – не является достаточным основанием для такого решения.