тех, кто получает пособия, и тех, кто платит за них. Получатели пособий мало заинтересованы в зарабатывании денег. Величина пособий широко варьируется в разных частях страны, что стимулирует миграцию с Юга и из сельских районов на Север, особенно в города. Лица, которые получают или получали пособия, трактуются совершенно иначе, нежели те, которые их не получают (так называемые работающие бедные), хотя они могут находиться на одном и том же экономическом уровне. Общественность возмущена многочисленными случаями коррупции и мошенничества, связанными с предоставлением и получением пособий. Так, в прессе подробно описываются «королевы» от социального обеспечения, разъезжающие в «кадиллаках», приобретенных за счет многочисленных пособий.
Вместе с ростом нареканий на программы социального обеспечения растет и число этих программ. В настоящее время существует более 100 федеральных программ, призванных оказывать помощь неимущим. Важнейшими из них являются программы социального страхования, страхования от безработицы, государственные программы бесплатной медицинской помощи престарелым (Medicare) и бесплатной или льготной медицинской помощи малообеспеченным (Medicaid), помощи семьям с детьми, дополнительного социального дохода, продовольственных талонов. Кроме того, существует масса мелких программ, о которых большинство людей даже и не подозревает, направленных на решение таких проблем, как: оказание помощи кубинским беженцам; обеспечение специального дополнительного питания женщинам, младенцам и детям; интенсивный уход за детьми; субсидии по арендной плате; борьба с крысами в городах; центры комплексного лечения гемофилии и т. д. Эти программы дублируют друг друга. Некоторые семьи умудряются получать помощь от нескольких программ и в конечном счете получают доходы выше, чем средний уровень по стране. Другие семьи вследствие невежества или апатии не могут добиться помощи от программ, которые могут облегчить их реальные беды. Разумеется, каждая программа порождает управленческую бюрократию.
Дополнительно и сверх 130 миллиардов долларов, расходуемых ежегодно по линии социального страхования, расходы на программы социального обеспечения составляют примерно 90 миллиардов долларов, что в 10 раз больше, чем в 1960 году. Ясно, что это перебор. Так называемая черта бедности, как установлено переписью населения, составляла в 1970 году почти 7000 долларов для семьи из четырех человек в несельскохозяйственном секторе, и, таким образом, примерно 25 миллионов лиц были отнесены к членам семей, живущих за чертой бедности. Эта оценка сильно завышена, поскольку в основу классификации семей был положен только денежный доход, при этом полностью игнорировался любой вид натурального дохода, приносимого собственностью на дома, садовые участки, натуральными выплатами в виде продовольственных талонов и льготами, получаемыми от государственных программ бесплатной или льготной медицинской помощи, государственным жильем. Ряд проведенных исследований показывает, что если будут учтены эти и тому подобные натуральные доходы, то число семей, которые, согласно переписи, проживают за чертой бедности, может сократиться наполовину или на три четверти{31}. Но даже и без такой корректировки из данных переписи вытекает, что расходы на программы благосостояния составляли около 3500 долларов на человека, жившего за чертой бедности, или примерно 14 000 долларов на семью из 4 человек, что вдвое превышало уровень бедности. Если бы все эти фонды расходовались на «бедных», то не должно было бы остаться ни одного бедного, они все должны были перейти в категорию хорошо обеспеченных.
Очевидно, эти деньги не идут непосредственно бедным. Часть из них съедается административными расходами, обеспечивая приличный уровень оплаты труда огромному бюрократическому аппарату. Другая часть достается людям, которых даже с очень большой натяжкой нельзя отнести к бедным. Это, например, студенты колледжей, получающие продовольственные талоны и другие формы материальной помощи, хорошо обеспеченные семьи, получающие жилищные субсидии, и т. п. Некоторая часть достается мошенникам от социального обеспечения.
В отличие от клиентов программы социального страхования средний доход людей, получающих крупные субсидии, возможно ниже, чем средний доход тех, кто платит налоги для их поддержки, хотя это и нельзя утверждать с уверенностью. Как писал Мартин Андерсон,
возможно, наши программы социального обеспечения недостаточно эффективны, размеры мошенничества могут быть очень велики, менеджмент может быть ужасным, программы могут частично перекрывать друг друга, изобиловать несправедливостями и убивать желание получателей работать. Но если мы отступим на шаг и оценим обширный набор социальных программ только по двум критериям — полнота охвата тех, кто действительно нуждается в помощи, и адекватность размера получаемой ими помощи — картина драматически изменится. Если судить по этим стандартам, наша система социального обеспечения исключительно успешна{32}.
Жилищные субсидии
Начав с малого в годы «нового курса», правительственные программы обеспечения жильем быстро разрослись. Министерство жилищного строительства и городского развития было создано в 1965 году. Теперь численность его сотрудников составляет 20 тысяч человек, и они расходуют более 10 миллиардов долларов в год. Федеральные жилищные программы дополняются программами штатов и городов, например, штата Нью-Йорк и города Нью-Йорк. Программы начинались с государственного строительства домов для малообеспеченных семей. После войны появились программы реконструкции городских зданий, не соответствующих стандартам, и во многих регионах предоставление государственного жилья стало распространяться на семьи со средним уровнем доходов. Позднее была введена «доплата к арендной плате» — правительственное субсидирование аренды жилья в частном секторе.
С точки зрения первоначальной цели эти программы с самого начала были обречены на неудачу. В конечном счете было снесено больше домов, чем построено. Семьи, получившие в пользование апартаменты с субсидированной квартирной платой, процветали. Хуже всего пришлось семьям, вынужденным переехать в дома с худшими условиями, потому что их дома были снесены. В последние годы обеспеченность жильем улучшилась как с качественной, так и с количественной точки зрения, по сравнению с тем временем, когда были запущены жилищные программы, но это произошло благодаря частному предпринимательству, а не правительственному субсидированию.
Дома государственного жилого фонда нередко превращаются в трущобы и очаги преступности, особенно молодежной. Самым ярким примером является проект государственного жилого фонда в Сан-Луисе «Прутт-Иго» (Pruitt-Igoe), представляющий собой огромный жилой комплекс площадью в 53 акра, получивший приз за архитектурный дизайн. Он деградировал до такой степени, что часть его пришлось взорвать. В то время было занято только 600 из 2000 квартир, и он выглядел как городской театр военных действий.
В 1968 году мы посетили район Уатс в Лос-Анджелесе. В поездке нас сопровождал человек, отвечавший за хорошо отлаженный проект самопомощи, финансировавшийся профсоюзом. Когда мы отметили привлекательность некоторых жилых домов в районе, он бросил сердито: «Худшее, что могло произойти с Уатсом, — это государственное жилищное строительство. — Он продолжил: — Как можно ожидать, что молодежь приобретет хорошие задатки и ценности, если она живет в районе, целиком заселенном распавшимися семьями, и почти все живут на пособие?» Он также отметил негативное воздействие государственного жилищного строительства на подростковую преступность и на близлежащие школы, которые были переполнены детьми из распавшихся семей.
Недавно мы встретили аналогичную оценку государственного строительства, данную руководителем жилищного проекта «свит-эквити» в Южном Бронксе, штат Нью-Йорк, в рамках которого квартиросъемщики получают скидку на квартплату за работу по поддержанию дома в порядке. Район выглядит как город, подвергшийся бомбардировке, где многие здания опустели в результате контроля над квартплатой, а другие были разрушены в результате бунтов. Группа «свит-эквити» была создана для восстановления собственными силами района с пустующими зданиями и превращения их в жилье, которое она впоследствии сможет занять. Сначала она получала помощь извне только в форме нескольких частных грантов. Позднее она также получила небольшую финансовую поддержку от правительства.
Когда мы спросили нашего собеседника, почему его группа выбрала такой трудный путь вместо того, чтобы просто поселиться в государственных домах, он сказал то же, что мы уже слышали в Лос-Анджелесе. Добавив только, что строительство и владение своими собственными домами придаст участникам проекта чувство гордости за свои дома, которое заставит их содержать дома в порядке.
Частью правительственной поддержки, полученной группой «свит-эквити», было выделение людей, занятых на общественных работах. Эти люди, получающие зарплату от правительства в соответствии с Законом о всеобщей занятости и профессиональной подготовке, направляются для участия в различных общественных проектах, чтобы получить подготовку, которая могла бы им пригодиться для получения работы в частном секторе. Когда мы спросили нашего респондента, что он предпочел бы: услуги этих людей или деньги, которые правительство затрачивало на них, он без колебаний ответил, что предпочел бы деньги. Чувство уверенности в своих силах, независимость и энергия, продемонстрированная участниками этого проекта, являла собой вдохновляющее зрелище по контрасту с чувством бесплодности и тоски, столь очевидной у участников жилищных проектов.
Нью-йоркская программа субсидирования жилья для семей со средним уровнем доходов, имеющая целью предотвращение их бегства из города, представляет собой совершенно иную картину. Просторные и роскошные апартаменты сдаются в аренду по субсидированным ценам семьям, которые являются «средне обеспеченными» только в самом широком смысле. Субсидии по квартплате за эти апартаменты превышают 200 долларов в месяц. Здесь снова действует «закон директора».