Агентства, созданные в ответ на эти требования общественных движений, налагают большие затраты на одну отрасль за другой, чтобы удовлетворять все более детализированным и обширным требованиям правительства. Они противодействуют выпуску и продаже некоторых товаров; они требуют осуществления инвестиций на непроизводственные цели в соответствии с условиями, разработанными правительственными бюрократами.
Все это имеет далекоидущие последствия. Как отмечал известный физик-ядерщик Эдвард Теллер, «первый генератор ядерной энергии мы построили за 18 месяцев; теперь на это требуется 12 лет. Прогресс налицо». Прямые бюджетные расходы на регулирование составляют меньшую часть общих издержек. 5 миллиардов долларов, ежегодно расходуемых правительством, растворяются в общих затратах производителей и потребителей, подчиняющихся регулированию. По самым скромным подсчетам, эти затраты составляют примерно 100 миллиардов долларов в год. При этом не учитываются затраты потребителей, вытекающие из ограниченности выбора и более высоких цен на доступные им товары.
Это революционное изменение роли правительства сопровождалось и во многом вызвано беспрецедентной обработкой общественного мнения. Задайте себе вопрос: какая продукция и услуги постоянно вызывают недовольство и претерпели со временем меньше всего улучшений? Почтовая служба, начальное и среднее образование, железнодорожный пассажирский транспорт, без сомнения, будут первыми в списке. Спросите себя: какая продукция и услуги больше всего удовлетворяют вас и постоянно улучшаются? Бытовая техника, теле- и радиоаппаратура, hi-fi аппаратура, компьютеры, а также супермаркеты и торговые центры наверняка возглавят этот список.
Вся дрянная продукция производится государственным сектором или отраслями, регулируемыми правительством. Все превосходные вещи производятся частными предприятиями с небольшим участием государства или вовсе без него. Тем не менее общественность, по крайней мере большая ее часть, убеждена, что частные предприятия производят продукцию низкого качества, что необходим неусыпный контроль правительственных чиновников, чтобы помешать частному бизнесу навязывать опасную, фальсифицированную продукцию по возмутительным ценам невежественному, доверчивому и уязвимому покупателю. Эта PR-кампания настолько преуспела, что все мы превращаемся в людей, готовых доверить почтовой службе значительно более ответственные задачи, такие как производство и распределение энергии.
Нападки Ральфа Надера на Corvair, явившиеся наиболее ярким эпизодом в кампании по дискредитации продукции частных предприятий, послужили примером не только эффективности подобной кампании, но также и того, насколько она может вводить в заблуждение. Через десять лет после того, как Надер жестоко раскритиковал Corvair как автомобиль, опасный на любой скорости, одно из агентств, созданное в ответ на последовавшие за этим громкие протесты общественности, в конце концов решило протестировать модель, с которой все и началось. Это агентство потратило полтора года, сравнивая эксплуатационные качества этой машины с характеристиками аналогичных автомобилей, и сделало следующее заключение: «Производившийся в 1960–1963 годах Corvair показал лучшие результаты, чем другие участвовавшие в тестировании автомобили»{98}. Сегодня по всей стране существуют клубы фанатов Corvair. Эти автомобили стали предметом коллекционирования. Но для многих людей, даже хорошо информированных, Corvair все еще остается машиной, «опасной на любой скорости».
Железные дороги и автомобильная промышленность наглядно демонстрируют различия между отраслью, регулируемой правительством и защищенной от конкуренции, и частным бизнесом, в полной мере подверженным суровой конкуренции. Обе отрасли обслуживают один и тот же рынок и в конечном счете предоставляют одну и ту же услугу — транспортировку. Одна отрасль является отсталой и неэффективной и не демонстрирует никаких инноваций. Единственное крупное исключение — замена паровой машины дизелем. Сегодня грузовые составы на дизельной тяге мало чем отличаются от своих предшественников на паровой тяге. Пассажиров сегодня обслуживают еще медленнее и менее удовлетворительно, чем пятьдесят лет назад. Железные дороги теряют деньги и находятся в процессе перехода под полный контроль правительства. С другой стороны, автомобильная промышленность, побуждаемая конкуренцией внутри страны и из-за рубежа, имеющая полную свободу в обновлении производства, достигла огромных успехов, вводя одно новшество за другим, благодаря чему автомобили пятидесятилетней давности являются музейными экспонатами. Выигрывают потребители, а также рабочие и акционеры автомобильной промышленности. Это впечатляюще и в то же время трагично, потому что сегодня автомобильная промышленность быстро превращается в отрасль, регулируемую государством. Мы можем наблюдать, как процессы, которые стреножили железные дороги, развертываются на наших глазах в автомобильной промышленности.
Вмешательство правительства в рыночную сферу подчиняется своим собственным, не юридическим, а научным законам. Оно подчиняется таким силам и идет в таких направлениях, которые могут иметь мало общего с намерениями и желаниями его инициаторов и сторонников. Мы уже исследовали этот процесс в сфере социального обеспечения. То же самое происходит, когда правительство вмешивается в деятельность рынка с целью защиты потребителей от высоких цен или низкокачественных продуктов, обеспечения их безопасности или охраны окружающей среды. Каждый акт вмешательства правительства создает властные позиции. Каким образом и на какие цели будет использована эта власть, намного больше зависит от людей, которые занимают наиболее благоприятное положение для получения этой власти, и от их целей, нежели от целей и задач первоначальных инициаторов этого вмешательства.
Комиссия по межштатному транспорту и торговле была первым агентством, учрежденным во многом благодаря политическому крестовому походу, который возглавили самозваные представители потребителей, тогдашние ральфы надеры. Комиссия пережила несколько жизненных циклов, и ее деятельность была исчерпывающе изучена и проанализирована. Она является прекрасной иллюстрацией к естественной истории правительственного вмешательства в рынок.
Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов было создано в 1906 году как реакция на протесты, последовавшие после публикации книги Эптона Синклера «Джунгли», разоблачившей антисанитарные условия на чикагской бойне и в цехах по расфасовке мяса. Это управление также прошло несколько жизненных циклов. Если отвлечься от присущих ему интересов, оно — в результате изменений, произошедших в его деятельности после введения поправок Кефовера в 1962 году, — стало служить своего рода связующим звеном между прежним отраслевым регулированием и более поздним функциональным или межотраслевым регулированием.
Комиссия по безопасности потребительских товаров, Национальное управление по безопасности движения на автострадах, Управление по охране окружающей среды — все они служат примерами более позднего типа регулирующих агентств, имеющих межотраслевой характер и относительно равнодушных к кошельку потребителя. Полный анализ их деятельности выходит за пределы этой книги, но мы вкратце обсудим общие для них тенденции, образцом которых являются Комиссия по межштатному транспорту и торговле и Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, а также создаваемые их деятельностью угрозы для будущего.
Хотя вмешательство правительств штатов и федерального правительства в сферу энергетики имеет долгую историю, квантовый скачок произошел после введения в 1973 году странами ОПЕК эмбарго и четырехкратного роста цен на сырую нефть.
Если мы не можем полагаться на вмешательство правительства для защиты нас как потребителей, на кого нам положиться? Какие механизмы развивает с этой целью рынок? И как они могут быть усовершенствованы?
Комиссия по межштатному транспорту и торговле
Гражданская война сопровождалась беспрецедентным строительством железных дорог, символом которого стал золотой костыль, забитый 10 мая 1869 года в шпалу в Промойнтори-Пойнт, штат Юта, который обозначил соединение железнодорожных сетей компаний Union Pacific и Central Pacific и создание первой трансконтинентальной магистрали. Вскоре появились вторая, третья и даже четвертая трансконтинентальные дороги. В 1865 году протяженность железных дорог составляла 35 000 миль, десять лет спустя — почти 75 000 и 125 000 в 1885 году. В 1890 году существовало более 1000 самостоятельных железных дорог. Страна была буквально опутана железными дорогами, доходящими до самых удаленных пунктов и покрывающими страну от одного океана до другого. Протяженность железнодорожных путей в США превышала их суммарную протяженность во всем остальном мире.
Конкуренция была жесточайшей. Вследствие этого тарифы на перевозку грузов и пассажиров были, вероятно, самыми низкими в мире. Железнодорожники, конечно же, жаловались на «конкуренцию не на жизнь, а на смерть». Каждый раз, когда в экономике происходил очередной кризис, железнодорожные компании разорялись, поглощались другими или уходили из бизнеса. Когда экономика возрождалась, начинался очередной вал строительства железных дорог.
В то время собственники железных дорог пытались для улучшения своего положения объединяться, создавали пулы, договаривались о фиксированных прибыльных тарифах и о разделе рынка. К их досаде, соглашения всегда нарушались. В то время как все члены пула соблюдали соглашение о тарифах, любой отдельно взятый участник мог извлекать выгоду, снижая тарифы и отнимая заказы у других. Конечно, он не мог открыто снижать тарифы, но делал это окольными путями, держа членов пула в неведении как можно дольше. Следовательно, такая практика осуществлялась в виде предоставления конфиденциальных скидок привилегированным грузоотправителям и дискриминационного ценообразования в разрезе регионов или промышленных грузов. Рано или поздно снижение цен всплывало наружу, и пул разваливался.