Наиболее ожесточенной была конкуренция на перевозки между отдаленными густонаселенными пунктами, такими как Нью-Йорк или Чикаго. Грузоотправители и пассажиры могли использовать несколько альтернативных дорог, которые обслуживались различными компаниями, а также каналы, которые раньше покрывали сушу. С другой стороны, на отдельных участках этих дорог, например, между Гаррисбургом и Питсбургом, могла быть только одна железная дорога. Эта дорога являлась своего рода монополистом, и конкуренцию ей составляли только альтернативные виды транспорта, например, по каналам или рекам. Естественно, эта компания сполна использовала свое монопольное положение и назначала самую высокую цену, какую только могли заплатить клиенты.
Одно из следствий заключалось в том, что плата, взимаемая за перевозки на короткие расстояния или даже за один короткий рейс, иногда была выше, чем общая сумма, взимаемая за дальнюю перевозку между двумя отдаленными пунктами. Конечно, никто не жаловался на низкую плату на дальние перевозки, однако все были недовольны более высокой платой на коротких маршрутах. Точно так же не жаловались привилегированные грузоотправители, получавшие скидки в результате тайной борьбы за снижение тарифов, но те, кому не удавалось получить скидки, громко возмущались «дискриминационным ценообразованием».
В то время железнодорожные компании были героями дня. Заметные со всех сторон, высококонкурентные, связанные с Уоллстрит и финансовыми центрами восточного побережья, они были постоянным источником историй о финансовых манипуляциях и аферах в высших сферах. Они стали естественной мишенью, особенно для фермеров Среднего Запада. Движение грейнджеров, возникшее в 1870-х годах, подвергало нападкам «монополистические железные дороги». К ним присоединились партия гринбеков, союз фермеров и т. д. и т. п., которые проводили агитацию, чаще всего успешную, в законодательных органах штатов за установление правительственного контроля над грузовыми тарифами и практикой их установления. Популистская партия, благодаря которой снискал известность Уильям Дженнингс Брайан, призывала не только к регулированию железных дорог, но и требовала передать их в полную государственную собственность и управление{99}. Карикатуристы с неизменным успехом изображали железные дороги в виде спрутов, удушающих страну и оказывающих громадное политическое влияние — которым они на самом деле обладали.
Поскольку кампания против железных дорог набирала силу, многие дальновидные железнодорожные магнаты осознали, что могут обернуть ее в свою пользу и использовать федеральное правительство для навязывания своих соглашений по установлению фиксированных цен и разделу рынков, а также для защиты от правительств штатов и местных органов управления. Они присоединились к реформаторам, поддержав их требования о введении правительственного регулирования. Результатом было создание в 1887 году Комиссии по межштатному транспорту и торговле.
Потребовалось около десяти лет, чтобы Комиссия заработала в полную силу. К тому времени реформаторы отправились в очередной крестовый поход. Железные дороги были лишь одной из сфер их интересов. Они достигли своей цели, и у них не было кровной заинтересованности в том, чтобы заниматься всерьез деятельностью Комиссии. Что касается железнодорожных компаний, то здесь ситуация была совершенно иной. Железные дороги были их бизнесом, их всепоглощающей заботой. Они были готовы заниматься ими 24 часа в сутки. И кто, кроме них, обладал достаточной квалификацией, чтобы укомплектовывать штаты и руководить Комиссией? Очень скоро они научились использовать ее в своих интересах.
Первым руководителем комиссии был юрист Томас Кули, который в течение многих лет представлял интересы железных дорог. Он и его коллеги стремились получить от Конгресса больше регулирующих полномочий и получили их. Ричард Дж. Олни, министр юстиции в администрации президента Кливленда, писал железнодорожному магнату Чарльзу Э. Перкинсу, президенту железнодорожной компании Burlington & Quincy, спустя несколько лет после учреждения КМТТ:
Комиссия, после ограничения ее функций в судебном порядке, является или, по крайней мере, может стать очень полезной для железных дорог. Она удовлетворяет требованиям публики о правительственном контроле над железными дорогами, и в то же время этот контроль является практически номинальным. В дальнейшем по мере своего развития Комиссия будет все более благосклонно воспринимать взгляды бизнеса и железных дорог. Таким образом, она станет своего рода барьером между железнодорожными корпорациями и населением и защитой от поспешных и сырых законов, враждебных интересам железных дорог… Более мудрым решением было бы не разрушать Комиссию, а использовать ее{100}.
Комиссия разрешила проблему дальних и коротких перевозок, т. е. повысила тарифы на дальние перевозки с тем, чтобы сравнять их с тарифами на короткие перевозки. Все были довольны, кроме потребителей.
С течением времени полномочия Комиссии возрастали, и она стала осуществлять все более тесный контроль над каждым аспектом железнодорожного бизнеса. Вдобавок произошел сдвиг власти от прямых представителей железных дорог к растущему аппарату Комиссии. Однако это не представляло угрозы для железных дорог. Многие бюрократы пришли из железнодорожной отрасли, их повседневная деятельность была связана с железными дорогами, и их большие надежды на будущую успешную карьеру были также связаны с ними.
Реальная угроза железным дорогам возникла в 20-х годах, когда появились автоперевозчики на дальние расстояния. Искусственно завышенные тарифы на железнодорожные грузоперевозки, установленные Комиссией, послужили стимулом для скачкообразного роста грузовых автоперевозок. Эта отрасль была нерегулируемой и высококонкурентной. Любой человек мог начать свой бизнес, если был в состоянии купить грузовик. Главный аргумент против железных дорог в кампании за правительственное регулирование сводился к необходимости контролировать монополистов, чтобы они не эксплуатировали потребителей. Этот довод не имел никакого отношения к грузовому автотранспорту. Трудно было бы найти отрасль, настолько полно удовлетворявшую требованиям того, что экономисты называют «совершенной» конкуренцией.
Но это не остановило агитацию железнодорожных компаний за установление контроля над дальними автогрузовыми перевозками со стороны Комиссии по межштатному транспорту и торговле. И они преуспели. Закон об автомобильных перевозчиках, принятый в 1935 году, предоставил Комиссии юрисдикцию над грузовыми автоперевозчиками — с целью защиты железных дорог, а не потребителей.
История с железными дорогами повторилась с грузовыми автоперевозками. Были созданы картели, зафиксированы тарифы, предписаны маршруты. По мере роста объемов грузоперевозок представители грузоперевозчиков стали оказывать все большее влияние на Комиссию и постепенно оттеснили представителей железных дорог с их доминирующих позиций. Комиссия превратилась в агентство, предназначенное для защиты грузовых автоперевозок от железных дорог и мелких автотранспортных компаний в той же мере, что и для защиты железных дорог от конкуренции со стороны автоперевозчиков. На деле под этим прикрытием защищались интересы собственно бюрократии.
Чтобы действовать в качестве межштатного публичного перевозчика, грузовая автомобильная компания должна иметь «Свидетельство общественной полезности и необходимости», выданное Комиссией. Из 89 000 поданных заявок на получение этих сертификатов после принятия Закона об автомобильных перевозчиках Комиссия удовлетворила лишь около 27 000. «С этих пор… Комиссия стала крайне неохотно предоставлять новые разрешения на участие в бизнесе. Более того, слияния и крахи существующих грузовых фирм привели к сокращению их численности с более чем 25 000 в 1939 году до 14 648 в 1974-м. В то же время грузооборот регулируемых межгородских грузоперевозок увеличился с 25, 5 миллиона в 1938 году до 698, 1 миллиона в 1972-м, т. е. в 27 раз»{101}.
Сертификаты могут продаваться и покупаться. «Увеличение транспортных потоков, сокращение числа предприятий, подавление тарифной конкуренции со стороны органов, устанавливающих тарифы, а также деятельность Комиссии сделали сертификаты вещью чрезвычайно ценной». Томас Мур подсчитал, что их совокупная стоимость составляла в 1972 году 2–3 миллиарда долларов{102} — именно столько стоит предоставляемое правительством монопольное положение. Это богатство для людей, которые владеют сертификатами, но для общества в целом — это мера потерь от правительственного вмешательства, а не мера производительности. Все проведенные исследования показывают, что устранение регулирующей деятельности Комиссии в сфере грузовых автоперевозок привело бы к резкому снижению затрат грузоотправителей — по расчетам Мура, примерно на три четверти.
Dayton Air Freight, компания по грузоперевозкам из Огайо, является характерным примером. Она имеет лицензию Комиссии, дающую ей эксклюзивное право перевозить грузы из Дейтона в Детройт. Чтобы обслуживать другие направления, ей приходится покупать права у держателей лицензий, причем, что любопытно, один из них не имеет ни одного собственного грузовика. Компании приходится платить за право пользования привилегией не менее 100 000 долларов в год. Собственники фирмы пытались получить лицензию с правом обслуживать больше маршрутов, но безрезультатно.
Как сказал один из клиентов компании Мальком Ричардс, «честно говоря, я не знаю, почему Комиссия упорно ничего не делает. Мы трижды поддерживали заявку Dayton Air Freight, поскольку это позволило бы нам сэкономить собственные деньги, способствовало бы свободному предпринимательству, привело бы к экономии энергии в стране… В конечном счете за все это приходится платить потребителю».