кой степени их собственные проблемы проистекают из правительственного вмешательства во внешнеторговую деятельность. Им, например, даже не приходит в голову, что они могут понести ущерб вследствие ограничения импорта стали.
Возьмем совершенно другой пример, Министерство почт США. Каждая попытка сломить монополию правительства на заказную корреспонденцию встречает яростное сопротивление со стороны профсоюзов почтовых работников. Они прекрасно понимают, что открытие рынка почтовых услуг для частного предпринимательства может означать для них потерю работы. В их интересах предотвратить подобный результат. Как показал случай с Бреннанами из Рочестера, если почтовая монополия будет упразднена, появится энергичная частная индустрия, состоящая из тысяч фирм, в которых будут заняты десятки тысяч работников. Те немногие люди, которые могли бы найти стоящую возможность в такой индустрии, даже знают, что перспектива реальна. Они, конечно же, не сидят в Вашингтоне, давая показания соответствующей комиссии Конгресса.
Выгода, получаемая человеком от какой-либо программы, в реализации которой он заинтересован, может быть нейтрализована затратами, налагаемыми на него множеством других программ, к которым он имеет лишь отдаленное отношение. Тем не менее ему есть смысл поддерживать одну программу и не возражать против принятия других. Он может с готовностью признать, что он или небольшая группа, имеющая аналогичный особый интерес, могут позволить себе потратить достаточно денег и времени на то, чтобы их программа получила предпочтение перед другими. Даже если он не будет продвигать эту программу, это не помешает принятию других, вредных для него программ. Для достижения этого он должен иметь желание и возможность приложить столько же усилий, чтобы противостоять каждой из них, сколько он тратит на продвижение своей собственной. Ясно, что это проигрышная стратегия.
Граждане имеют представление о налогах, но эта осведомленность расплывчата вследствие скрытой природы налогов. Корпоративные и акцизные налоги включены в цены товаров и неразличимы для покупателя. Многие подоходные налоги удерживаются у источника. Инфляция, худший из скрытых налогов, не поддается легкому пониманию. Только налоги на продажи, налоги на собственность и подоходные налоги физических лиц, помимо вычитаемых из зарплаты, прямо и болезненно видимы, и на них концентрируется все негодование общественности.
Бюрократия
Чем меньше подразделение правительства и чем более ограничены функции, закрепленные за ним правительством, тем менее вероятно, что его действия будут отражать особые интересы, а не общий интерес. Городское собрание в Новой Англии — вот образ, который сразу приходит на ум. Люди, которыми управляют, знают и могут контролировать людей, которые управляют; каждый человек может выражать свою точку зрения; повестка дня коротка, чтобы каждый мог получить достаточно информации как о важных, так и о незначительных вопросах.
По мере того как сфера деятельности и роль правительства расширяются — охватывая более обширную территорию или население либо выполняя более широкий набор функций, — связь между управляемыми и управляющими ослабляется. Граждане уже не могут получить достоверную информацию не только обо всех вопросах значительно расширившейся повестки дня, но даже о наиболее важных вопросах. Бюрократия, необходимая для функционирования правительства, все увеличивается и все больше вклинивается между гражданами и представителями, которых они выбирают. Она становится, с одной стороны, механизмом, при помощи которого особые интересы могут достигать своих целей, а с другой — носителем самостоятельного особого интереса, выступая, таким образом, важной составной частью нового класса, о котором говорилось в главе 5.
В настоящее время в США имеется лишь некое подобие эффективного обстоятельного общественного контроля над органами управления на уровне сельских поселений, малых и средних городов и пригородных зон;и даже там он сводится только к вопросам, не относящимся к компетенции правительств штатов и федерального правительства. В крупных городах, штатах, в Вашингтоне правление осуществляется не народом, а безликой толпой бюрократов.
Можно смело предположить, что ни один законодатель федерального уровня не в состоянии даже прочитать, уж не говоря о том, чтобы проанализировать и изучить, все те законы, за которые ему приходится голосовать. В большинстве случаев он вынужден полагаться на советы своих многочисленных помощников и советников, или внешних лоббистов, коллег-законодателей, или какие-то другие источники. Никем не избираемая бюрократия Конгресса почти наверняка имеет гораздо больше влияния при проработке детализированных законов, чем наши избранные представители.
Еще более нетерпимая ситуация сложилась в управлении правительственными программами. Многочисленная бюрократия, заполонившая федеральные министерства и независимые агентства, находится буквально вне контроля со стороны избранных представителей народа. Избранные президенты, сенаторы и члены палаты представителей приходят и уходят, а государственные служащие остаются. Бюрократы высокого ранга являются виртуозными мастерами в искусстве использования бюрократической волокиты для проволочек и заваливания не нравящихся им предложений, для издания «истолковывающих» законы правил и предписаний, которые неуловимо, а иногда и грубо искажают их смысл, для исполнения спустя рукава тех законов, которые они не одобряют, и в то же время продавливания законов, которые они поддерживают.
Не так давно федеральные суды, столкнувшись со все более сложным и имеющим далекоидущие последствия законодательством, отошли от своей традиционной роли беспристрастных толкователей закона и превратились в активных участников законотворчества и управления. Тем самым из независимой ветви власти, выступающей посредником между двумя другими ветвями, они превратились в часть бюрократии.
Бюрократы не узурпировали власть. Они не принимали сознательного участия в каком-либо тайном сговоре с целью разрушения демократического процесса. Власть была им навязана. На самом деле невозможно руководить все более усложняющейся деятельностью правительства, не используя механизм делегирования ответственности. Когда возникают конфликты между бюрократами, которым делегированы различные функции, — например, теми, кто отвечает за сохранение и улучшение окружающей среды, и теми, кто должен стимулировать производство и экономию энергии, — единственным доступным решением является предоставление полномочий для разрешения конфликта другой группе бюрократов, в то время как реальной проблемой является не бюрократическая волокита, а конфликт между желаемыми целями.
Высокопоставленные бюрократы, которым предписаны эти функции, не могут представить себе, что отчеты, которые они пишут или получают, собрания, которые они посещают, многочасовые дискуссии, которые они ведут с другими важными людьми, правила и инструкции, которые они издают, — все это представляет саму проблему, а не ее решение. Они неизбежно убеждаются в том, что незаменимы, что лучше знают, что нужно делать, чем неинформированные избиратели или своекорыстные бизнесмены.
Увеличение численности и власти бюрократии затрагивает каждый аспект отношений между гражданином и его правительством. Если у вас есть повод для недовольства или вы нашли способ получить преимущество от реализации правительственных мер, вашим первым побуждением будет надавить на чиновника, чтобы он принял решение в вашу пользу. Вы можете обратиться к своему избранному представителю, но и в этом случае, скорее всего, попросите замолвить за вас словечко перед чиновником, а не поддержать принятие соответствующего закона.
Успех в бизнесе начинает все больше зависеть от знания дорожки в Вашингтон, от способности влиять на законодателей и бюрократов. Между правительством и бизнесом появилась так называемая «вращающаяся дверь». «Отбывание срока» в качестве государственного служащего в Вашингтоне превратилось в своеобразную стажировку перед успешной карьерой в бизнесе. Многие стремятся работать в правительстве не потому, что хотят сделать там пожизненную карьеру, а прежде всего потому, что приобретенные там контакты и знание внутренних механизмов будут иметь ценность для их потенциального работодателя. Число законодательных актов, направленных на разрешение конфликтов интересов, быстро увеличивается, но в лучшем случае они только устраняют наиболее явные злоупотребления.
Когда особый интерес преследует свою выгоду при помощи достаточно прозрачного законодательства, он не только должен замаскировать свои требования риторикой общего интереса, но также убедить значительное число незаинтересованных людей в достоинствах своего предложения. Открыто своекорыстный законопроект вряд ли будет принят, как это показывает недавний провал попыток законодательно предоставить еще больше особых привилегий торговому флоту, несмотря на поддержку президента Картера и лоббирование заинтересованных профсоюзов. Защита сталелитейной промышленности от иностранной конкуренции подается под соусом обеспечения национальной безопасности и полной занятости; субсидирование сельского хозяйства — как гарантия надежного снабжения продовольствием; почтовая монополия — как цементирование нации, и так до бесконечности.
Почти сто лет назад А. В. Дайси объяснил, почему столь убедительны риторические обращения к общему интересу: «Благотворные последствия вмешательства правительства, особенно в законодательной форме, проявляются прямо, непосредственно и, так сказать, наглядно, в то время как пагубные последствия этого открываются лишь постепенно и косвенно и находятся вне поля нашего зрения… Поэтому большинство людей неизбежно будет с чрезмерной благосклонностью смотреть на вмешательство правительства»{146}.
Эта «чрезмерная благосклонность» к правительственному вмешательству в огромной мере усиливается, когда особые интересы стремятся получить выгоды при помощи административных процедур, а не законодательства. Автотранспортная компания, которая обращается в Комитет по межштатному транспорту и торговле с просьбой принять благоприятное решение, также использует риторику общего интереса, но здесь она не имеет большого значения. Компании не нужно убеждать никого, кроме бюрократов. Противодействие редко исходит от незаинтересованных людей, озабоченных