Дефекты рынка капитала более ярко выражены на более ранних этапах развития, когда рынки каптала недостаточно развиты и их консервативность выше. Так что исторически, страны намного чаще прибегали к такой возможности на более ранних этапах своего развития, о чём я рассказывал в Главе 2. В XVIII веке при Фридрихе Великом (1740–1786 гг.), Пруссия создала множество «образцовых фабрик» в таких отраслях как текстильная (прежде всего льнопрядильная), металлургическая, оружейная, фарфоровая, шелкопрядильная и сахарная[142]. Подражая Пруссии, её примеру, в конце XIX века Япония династии Мейдзи учредила «образцовые» госпредприятия во многих отраслях. В их число входили судостроение, металлургия, горнорудная, текстильная (хлопок, шерсть и шёлк) и оружейная промышленность[143]. Вскоре после их создания, японское правительство передало их в частный сектор, но некоторые из них остались щедро субсидируемыми, даже после приватизации, особенно судостроительные фирмы. Корейский металлургический комбинат POSCO – это более современный и более яркий пример госпредприятия, созданного в ответ на дефект рынка капитала. Общий вывод ясен: общественные предприятия частенько создавали для того, чтобы запустить капитализм, а не для того чтобы вытеснить его, как повсеместно считается.
Госпредприятия также могут быть идеальным [решением] там, где имеется «естественная монополия». Этот термин относится к ситуациям, когда технологические условия диктуют, что иметь только одного поставщика является наиболее эффективным способом обслуживать рынок. Электричество, водоснабжение, газ, железные дороги, наземные телефонные линии – всё это примеры естественных монополий. В этих отраслях основой производственных затрат является создание распределительной сети, и следовательно, удельные затраты [на единицу продукции] уменьшаются при росте числа потребителей, пользующихся услугами этой сети. И наоборот, если иметь много поставщиков, каждый со своей собственной сетью, скажем водопровода, то это повышает удельные затраты обслуживания каждого домохозяйства. Исторически, такие отрасли в развитых странах зачастую начинались как множество мелких конкурирующих производителей, но в дальнейшем они были консолидированы в крупные региональные или общенациональные монополии (а затем нередко национализировались).
Когда имеется естественная монополия, производитель может запрашивать любую цену, какую ему будет угодно, так как потребителям больше не к кому обратиться. Но это не просто вопрос «эксплуатации» производителем потребителей. Такая ситуация также порождает такие социальные издержки, которые не может поглотить даже монополистпоставщик, и которые на специальном жаргоне называются «распределённые безвозвратные потери».[192] В этом случае, может оказаться более экономически эффективным, чтобы государство приняло на себя рассматриваемую деятельность и занималось ею само, производя социально оптимальные объёмы [товаров или услуг].
Третьей причиной к тому, чтобы государство создало госпредприятие является равноправие граждан. К примеру, полагаясь на частные фирмы, люди проживающие в отдалённых регионах, могут оказаться лишенными доступа к жизненно важным услугам, таким как почта, водопровод или общественный транспорт – стоимость доставки письма адресату в горных районах Швейцарии намного выше чем адресату в Женеве. Если бы фирма, доставляющая письмо была заинтересована исключительно в прибыли, то это подняло бы цену доставки письма в горные районы, заставляя местных жителей сократить пользование почтой или даже вовсе могло бы привести к прекращению обслуживания. Если рассматриваемая услуга является жизненно важной, которая полагается всем гражданам, правительство может принять решение осуществлять такую деятельность посредством госпредприятия, даже если это означает терпеть в процессе убытки.
[Конечно же], ко всем вышеперечисленным причинам для того, чтобы иметь госпредприятие можно применять, и [на практике] применялись разнообразные схемы, при которых частные предприятия работали бы в условиях режима государственного административного регулирования в сочетании с системой субсидий и/или налоговых льгот.
К примеру, государство может профинансировать (через госбанк, например) или субсидировать (из своих налоговых поступлений), чтобы частная компания начала рискованное долгосрочное предприятие, которое может стать благотворным для экономического развития страны, но которое рынок капитала не желает финансировать. Или правительство может поручить фирме из частного сектора работать в сфере естественной монополии, но регулировать цены, которые она выставляет [потребителям] и объёмы её производства. Оно может нанять фирмы из частного сектора оказывать [населению] жизненно важные услуги (к примеру, почта, железная дорога, водоснабжение) на том условии, что будет обеспечен всеобщий и равный доступ. И может показаться, что госпредприятия в дальнейшем будут не нужны.
Но такими схемами регулирования и/или субсидирования зачастую труднее управлять, чем самими госпредприятиями, в особенностями правительствам развивающихся стран. Для субсидирования прежде всего нужны бюджетные средства. Сбор налогов может показаться несложной задачей, но она далеко не проста. Для неё нужны возможности по сбору и обработке информации, по расчётам положенных налоговых платежей, по выявлению и наказанию уклоняющихся. Как показывает история, даже современным богатым странам потребовалось длительное время, чтобы развить такие возможности[144]. У развивающихся стран есть только ограниченные возможности по сбору налогов, и следовательно, по применению субсидирования, призванного компенсировать недостатки рынка. Как я указывал в Главе 3, эта недостаточность в последнее время была ещё более усугублена падением бюджетных поступлений от таможенных пошлин, по причине либерализации торговли, в особенности в беднейших странах, которые особенно зависят от поступления таможенных пошлин в свои бюджеты. Хорошее руководство [схемами регулирования и/или субсидирования] оказалось непростой задачей даже для богатейших стран мира, в которых существуют изощрённые регулирующие органы, имеющие в своём распоряжении обширные ресурсы. Безобразный итог приватизации британских железных дорог в 1993 году, который привёл к фактической повторной национализации в 2002 году или провал дерегулирования электрических сетей в Калифорнии, который привёл к печально известной аварии и сбою электроснабжения в 2001 году, являются, всего лишь, наиболее известными примерами.
У развивающихся стран еще меньше возможностей писать хорошие регулирующие нормативные документы и противостоять юридическим манёврам и лоббированию подлежащих регулированию фирм, которые зачастую являются дочерними предприятиями или совместными предприятиями с гигантскими, могущественными предприятиями из богатых стран. Очень поучительным в этом отношении является пример «Maynilad Water Services», франко-филиппинского консорциума, который взял на себя водоснабжение примерно половины Манилы в 1997 году, и одно время превозносился Всемирным банком как история успеха приватизации. Несмотря на то, что умелым лоббированием «Maynilad» добилась череды налоговых каникул, которые не были официально дозволены их основополагающим контрактом, как только регулирующий орган отказался продлевать режим налоговых каникул на 2002 год, «Maynilad» разорвала контракт[145].
Государственные предприятия часто являются более практичным решением, чем система регулирования и субсидирования операторов частного сектора, особенно это верно для развивающихся стран, которым недостаёт налоговых и административно-регулирующих возможностей. Они [госпредприятия] не только могут, но и во многих случаях [как показывает опыт уже] смогли прибыльно работать, а при определённых обстоятельствах они могут превосходить фирмы частного сектора.
Подводные камни приватизации
Как я уже подчёркивал, все приписываемые госпредприятиям важнейшие причины их неэффективности – «проблема доверителя – агента», «проблема «пассажиров» [мелких собственников, не стремящихся принимать участие в контрольно-управленческой деятельности, а желающие только получать плоды своего владения] и «проблема растяжимых бюджетных рамок» – являются подлинными, но присущими не только госпредприятиям. Крупные фирмы частного сектора, имеющие многочисленных мелких акционеров, также страдают от «проблемы доверителя – агента» и от «проблема «пассажиров». Так что, в этих двух сферах форма собственности имеет значение, но водораздел проходит не между государственной и частной собственностью, а между сконцентрированной и деконцентрированной собственностью. Что же до «проблемы растяжимых бюджетных рамок», то здесь наверное, различия между государственной и частной собственностью более ярко выражены, но даже и здесь не являются абсолютными. Ибо, как мы уже видели, политически важные предприятия частного сектора тоже могут получать финансовую поддержку государства, в то время как госпредприятия могут время от времени подвергаться жёстким бюджетным ограничениям, смене руководства, и в качестве высшей меры – ликвидации.
А если государственная форма собственности сама по себе не является полностью или даже, хотя бы по большей части, источником всех проблем госпредприятий, то изменение их формы собственности, то есть их приватизация, навряд ли решит их проблемы. Но, что важнее, приватизация сама полна подводных камней.
Первая проблема состоит в том, чтобы продать те предприятия, которые нужно. Было бы неразумно продать общественные предприятия, являющиеся естественными монополиями или предоставляющие жизненно важные услуги, особенно если регулирующие возможности государства слабы. Но даже когда дело доходит до продажи предприятий, для которых общественная собственность не является обязательной, всегда есть непростой выбор. Правительство обычно хочет продать наименее успешные предприятия – как раз такие, которые меньше всего интересуют потенциальных покупателей. Следовательно, для того, чтобы пробудить интерес частного сектора к неуспешному госпредприятию, правительству зачастую приходится крупно вкладываться в него и/или реструктурировать его. Но если его работу можно улучшить при сохранении государственного статуса, зачем его вообще приватизировать?