Основу системы военной контрразведки по «Положению» 1911 г. составляли местные КРО, которые образовывались при десяти штабах военных округов. Это были Петербургское, Московское, Виленское, Варшавское, Киевское, Одесское, Тифлисское, Ташкентское, Иркутское и Хабаровское контрразведывательные отделения. Деятельность этих КРО распространялась соответственно на территории: Петербургского военного округа, Московского и Казанского военных округов, Виленского военного округа, Варшавского военного округа, Киевского военного округа, Одесского военного округа и области войска Донского, Кавказского военного округа, Туркестанского военного округа, Иркутского и Омского военных округов, Приамурского военного округа. Во всех этих округах контрразведывательные органы вводились не одновременно и носили неодинаковые наименования.
Контрразведывательные органы непосредственно сами могли устанавливать контакты между собой, с жандармскими и полицейскими властями своего района. С жандармскими и полицейскими властями других районов взаимодействие осуществлялось через соответствующие контрразведывательные отделения, а с военными властями и другими учреждениями — через отдел генерал-квартирмейстера Генерального штаба (по особому делопроизводству).
С жандармскими властями наиболее часто приходилось взаимодействовать по вопросам производства ликвидаций[49] шпионских дел. Исполнителями ликвидаций выступали начальники губернских жандармских управлений и охранных отделений.
Состав всех контрразведывательных отделений определялся прилагаемой к «Положению» специальной ведомостью.
В каждом КРО предусматривались должность начальника и помощника начальника отделения[50]. В зависимости от размеров обслуживаемой тем или иным контрразведывательным отделением территории, в них предусматривалось от 1 до 3 чинов для поручений; от 1 до 4 старших наблюдательных агентов; от 6 до 12 младших наблюдательных агентов.
Казна ежегодно должна была выделять Военному министерству на нужды контрразведки по 843 тыс. руб., однако реально отделения получали меньше на 200–260 тыс. руб. Общая сумма «секретных» расходов Военного министерства в 1911 г. составила 1 947 850 руб., в том числе на разведку — 891 920 руб. и на контрразведку — 583 500 руб.[51]
Выделяемые суммы на контрразведку распределялась следующим образом: на секретную агентуру и оплату ценной информации — 246 тыс. руб., жалованье служащим — 157 260 руб., на служебные разъезды — 63 600 руб., наем и содержание канцелярий — 33 840 руб., услуги переводчиков — 12 600 руб., содержание конспиративных квартир — 12 600 руб.[52] Таким образом, почти 43 % всех денег шли на оплату услуг агентуры, которая являлась важнейшим средством контрразведки. Самая крупная сумма предназначалась Санкт-Петербургскому (городскому) отделению. Этот орган обеспечивал безопасность центральных военных учреждений империи и противодействовал подрывным действиям иностранных дипломатов в столице Российского государства. На втором месте по финансированию находилось Хабаровское КРО, задачей которого являлась борьба с мощной японской разведкой. Варшавское и Киевское отделения, противодействовавшие германской и австрийской разведкам в западных приграничных губерниях, получили третью по объему сумму ассигнований. Четвертую позицию по выделяемым средствам занимало Иркутское контрразведывательное отделение, в зоне ответственности которого находилась огромная территория всей Сибири. На этой территории Иркутское КРО вело борьбу с китайской, японской и другими разведками. Наиболее скромные суммы достались Тифлисскому и Одесскому отделениям. Они противостояли относительно слабым разведслужбам Австро-Венгрии, Турции и балканских государств.
Начальником Генерального штаба генералом от кавалерии Я. Г. Жилинским 6 июня 1911 г. были утверждены штаты КРО. Начальники окружных штабов в течение месяца представили отделу генерал-квартирмейстера ГУГШ кандидатуры начальников КРО. 4 июля начальник Генерального штаба обратился к командиру отдельного корпуса жандармов, заявив, что представляется возможным теперь приступить к формированию контрразведывательных отделений, и просил командировать в распоряжение генерал-квартирмейстера ГУГШ и начальников окружных штабов «намеченных» жандармских офицеров.
Генерал-лейтенант Курлов 12 июля отправил своих подчиненных к их новому месту службы. Среди начальников контрразведывательных отделений 7 начальников имели чин ротмистра и 4 — подполковника, четверо из них до этого состояли на службе в охранных отделениях. По характеристикам своих начальников, все они были опытными и энергичными офицерами. Ротмистр Немысский возглавил контрразведывательное отделение штаба Санкт-Петербургского военного округа, подполковник князь Туркестанов — Московского, подполковник Аплечеев — Одесского, ротмистр Муев — Варшавского, ротмистр Беловодский — Виленского, ротмистр Зозулевский — Туркестанского, ротмистр Куприянов — Иркутского.
Чтобы должность начальника контрразведки выглядела в глазах жандармов более привлекательной, было предусмотрено достаточно крупное «добавочное содержание» — 3600 руб. в год. В общей сложности начальники отделений получали в зависимости от чина 5500–5800 руб. в год, что в 2,5 раза превышало средний годовой оклад жандармского ротмистра и превышало обычное денежное содержание командира пехотной бригады в чине генерал-майора.
Сложнее было найти кандидатов на должности помощников начальников КРО, хотя им также полагалось «добавочное содержание» по 1200–1500 руб. В § 9 «Положения о контрразведывательных отделениях» содержалось требование, чтобы помощниками начальников отделений назначались армейские офицеры и, в крайнем случае, — жандармы.
Кроме того, в каждом отделении предусматривался незначительный обслуживающий персонал. Весь штат работников отделений колебался от 22 человек в Хабаровском КРО и до 10 человек в Петербургском окружном КРО. Наибольшие расходы на служебные и секретные нужды были определены для Петербургского городского КРО.
«Положение о контрразведывательных отделениях» 1911 г. впервые оформило образование системы органов контрразведки России, определило направления развития сил, средств, форм и методов контрразведывательной работы. Это «Положение» не могло не оказать благоприятного влияния на борьбу с иностранным шпионажем.
Некоторые вопросы организации военной контрразведки по «Положению» были сформулированы неудачно, что и вскрылось вскоре в ходе последующей практической деятельности КРО. Одним из недостатков «Положения» являлся вопрос о подборе начальников КРО и их помощников. К этим лицам, которые были представителями отдельного корпуса жандармов, в военной среде относились с большой неприязнью, что, безусловно, влияло на результат работы.
«Положение» умалчивало о характере существования КРО, то есть в документе ничего не говорилось об их гласности или негласности. Практика показала, что здесь пошли по пути негласности КРО, как это было в свое время определено в отношении Разведочного отделения. Усилению негласных принципов в организации КРО должно было способствовать, например, распоряжение ГУГШ о том, что начальники контрразведывательных отделений обязаны носить не жандармскую, а штабную адъютантскую форму. Критикуя в последующем негласность положения контрразведки, некоторые специалисты по розыску утверждали: «Дело борьбы с иностранным шпионажем должно быть популярным, национально-патриотическим, широко охватывающим всё население, все слои общества, все правительственные учреждения, независимо от того, к какому они принадлежат ведомству»[53]. К недостаткам «Положения» надо отнести также малочисленность установленных для КРО штатов и полную зависимость органов военной контрразведки от жандармских и полицейских властей в производстве уголовно-процессуальных действий.
Помимо указанных недостатков, чины департамента констатировали некоторую отчужденность КРО от жандармских управлений и охранных отделений. Она выражалась в том, что начальник КРО в своих требованиях к начальникам ГЖУ и охранных отделений о проведении совместных оперативно-розыскных мероприятий не считал нужным посвящать последних в существо дела. В этих случаях роль жандармерии и охранки сводилась лишь к формальному исполнению ими требований контрразведки. Жандармерия и охранка не имели возможности самостоятельно проводить расследования и оперативные разработки подозреваемых в шпионаже лиц.
В данном случае, видимо, руководство контрразведки не считало нужным посвящать органы жандармерии в свои дела, исходя из того, что в «Положении о контрразведывательных отделениях» (1911 г.) было указано, что начальники КРО подчинены генерал-квартирмейстерам окружных штабов, при которых созданы. Однако начальниками отделений были офицеры Отдельного корпуса жандармов, и они считались прикомандированными к местным жандармским управлениям. В силу этого обстоятельства начальники жандармских управлений были убеждены в том, что офицеры контрразведки обязаны беспрекословно выполнять их приказания. Выходило, что контрразведка в провинции имела двойное подчинение, причем каждое начальство (военное и жандармское) стремилось продемонстрировать свою исключительную власть над контрразведывательным отделением.
В действующей армии на театре военных действий, независимо от органов КРО, образованных по «Положению» 1911 г., была создана дополнительная система контрразведки. В правовом отношении это было оформлено Наставлением по контрразведке в военное время, утвержденном Верховным главнокомандующим 6 июня 1915 г. На театре военных действий была сформирована следующая система органов контрразведки: КРО Ставки (штаба Верховного главнокомандующего); КРО штабов фронтов; армий, входящих в состав фронтов; отдельных армий неместного характера; отдельных армий местного характера; военных округов на театре военных действий.