Наружное наблюдение являлось важной составной частью в осуществлении политического розыска. Его усилия были направлены на развитие данных внутреннего наблюдения, проведение следственных действий и охраны.
От «охранной традиции» наружное наблюдение переходит к разработке нормативных материалов, что свидетельствует о совершенствовании самого наружного наблюдения и возрастании его роли в политическом розыске. Наружное наблюдение становится самостоятельной составной и неотделимой частью розыскного процесса.
Завершающим звеном розыска была «ликвидация». Она проводилась, когда деятельность организации и ее членов была достаточно «освещена»: выявлены руководители, явочные квартиры, печатная техника, тайники с литературой, типографскими принадлежностями или оружием, а также преступные намерения, требующие немедленного вмешательства.
Результаты «ликвидации» являлись основанием для возбуждения дознания. Дознание являлось начальным этапом уголовного судопроизводства, имеющим целью возбудить, обнаружить, собрать основные данные для того, чтобы установить, во-первых, что известное событие составляет деяние, запрещенное законом, во-вторых — для установления виновных этого деяния.
Цель дознания состояла в собирании сведений, удостоверяющих, действительно ли деяние совершилось и имеются ли в нем признаки преступления. От предварительного следствия дознание отличалось тем, что предшествовало ему. Кроме того, целью дознания был сбор сведений, осведомление и разведывание, тогда как предварительное следствие осуществляло проверку сведений, добытых дознанием, сбор новых доказательств и облечение их в известную форму.
С развитием революционного движения участие розыскных органов в уголовном судопроизводстве возрастало. Уже с принятием Закона 19 мая 1871 г. все дела политического характера были переданы из общей подсудности в ведение жандармерии. И на основании Временных правил 1 сентября 1878 г. дознание по политическим делам могла производить общая полиция.
В 70–80-е гг. XIX в. дознание играло по отношению к агентурной работе ведущую роль. Действия полиции были направлены на предоставление органам дознания материалов для возбуждения уголовного дела. В этот период широко применялись облавы, в результате которых люди арестовывались не потому, что имелись улики, а для того чтобы их собрать. «Арестовать впредь до выявления причин ареста», говорилось в предписаниях того времени[180].
Но развитие конспиративных приемов в революционной деятельности выдвигало на первый план работу секретной и наружной агентуры, а через дознание реализовывались секретные дачные, которые при переводе их на язык протокола принимали значение улик.
После принятия Закона 19 мая 1871 г. о порядке действий Корпуса жандармов по исследованию преступлений установились правила, по которым все чины дополнительного штата ГЖУ и уездных жандармских управлений обязаны были сообщать местному прокурорскому надзору и полиции о всяком происшествии (преступлении или проступке), подсудном общим судебным установлениям.
Если до прибытия охранников или жандармов следы преступления могли быть уничтожены, а сам подозреваемый скрыться, то чины общей полиции обязаны были это предотвратить.
Дознание по государственным преступлениям отличалось от дознания по общим преступлениям тем, что в первом случае Закон предоставлял офицерам Корпуса жандармов широкие права судебной власти, т. е. жандармы имели право производить главнейшие следственные действия, не ограничиваясь случаями крайней необходимости, как это было представлено Законом для исследования общих преступлений, руководствуясь ст. 249–488, 1038 и 1039 Устава уголовного судопроизводства.
Компетенция дознавателей определялась статьями 233, 234, 266, 257 указанного Устава, к которым добавились постановления о дознаниях по государственным преступлениям, возложенных на специально назначаемых лиц. Они производились под наблюдением министра юстиции, шефа жандармов и при личном присутствии прокурора судебной палаты. По дознаниям, производимых в округах двух или нескольких палат, Министерство юстиции прокурорские обязанности возлагало на одного из прокуроров.
Независимо от извещения прокуратуры полиция была обязана сообщать в ГЖУ обо всех обнаруженных в круге ее ведомства нарушениях, содержащих признаки государственного преступления. При отсутствии жандармерии полиция самостоятельно осуществляла расследование.
Подобный подход формировал такие важные принципы в работе, как взаимозаменяемость и непрерывность розыскного процесса.
Дознаватели производили следственные действия: осмотры, освидетельствования, обыски (с опечатыванием бумаг), выемки. При производстве этих действий они руководствовались Уст. угол. суд. по производству предварительного следствия.
Дознаватели немедленно оформляли протокол за подписью допрашиваемых и понятых, если таковые имелись. Согласно ст. 398 Уст. угол. суд. судебный следователь обязан был допросить обвиняемого немедленно и никак не позже суток после его задержания. Но в законодательстве не определялись сроки допроса и полиции. Подобное умолчание в законе открывало полиции широкие возможности задерживать арестованного до привода его к следователю на несколько дней для того, чтобы соответственным образом «подготовить» его к допросу[181].
Полиция обязана была исполнять все требования дознавателей, а административные власти оказывали зависящее от них содействие.
Сложившиеся в ходе дознания затруднения решались министром юстиции по согласованию с шефом жандармов. Ими принимались решения по результатам дознания: производство предварительного следствия, прекращение производства или решение дела в административном порядке.
Вопрос о взаимоотношениях агентурного наблюдения и дознания рассматривался на совещании под председательством тов. министра внутренних дел М. С. Каханова[182]. Комиссия пришла к выводу о необходимости пересмотра существующего законодательства, но оставила приоритет за Законом 19 мая 1871 г. о производстве дознаний и выработала правила взаимоотношений ГЖУ и охранного отделения[183].
После покушения на Александра II 2-е делопроизводство ДП приступило к разработке чрезвычайного законодательства. Особая комиссия составила проект, который после рассмотрения в Комитете министров был 14 августа 1881 г. утвержден Александром III и обнародован как «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Причина составления Положения об охране заключалась в том, что «в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой сущность и пределы полномочий административных начальств указаны с недостаточностью, в сем отношении, определенностью»[184].
С введением в действие Положения 14 августа прекратили свое действие все прочие исключительные узаконения. Указом Сената от 4 сентября 1881 г. отменялось 21 узаконение и правительственное распоряжение, изданное в 1870 г.[185]
«Положение об охране», как для краткости именовали новый документ, состояло из пяти разделов и включало в себя Общие правила, Правила о «Положении усиленной охраны», Правила о «Положении чрезвычайной охраны», Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении, и Правила об административной высылке. Впоследствии «Положение об охране» составило второе отделение Устава благочиния и безопасности (1916 г.).
Положение 14 августа было введено в качестве временной меры сроком на три года, но отдельные его части сохраняли свое действие вплоть до революции 1917 г. На протяжении всего своего существования «Положение об охране» дополнялось и совершенствовалось, при этом зона применения Положения расширялась. Введение исключительного положения предусматривалось в тех случаях, когда проявление преступной деятельности лиц против государственного порядка и общественного спокойствия принимало в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывало необходимость особых мероприятий. «Положение об охране» предусматривало две формы исключительного положения: состояние «усиленной и чрезвычайной охраны».
Право объявления местности на положении усиленной охраны принадлежало министру внутренних дел, а в губерниях — генерал-губернатору. Положение чрезвычайной охраны вводилось решением Комитета министров, утвержденным царем.
Через год после введения положения усиленной охраны и полугода после введения чрезвычайной охраны Комитет министров, по представлению министра внутренних дел, по необходимости мог продлить срок действия чрезвычайных мер. Состояние усиленной охраны вводилось при нарушении общественного спокойствия в определенном районе преступными посягательствами на существующий государственный строй или безопасность частных лиц и их имущества в случае, если применение действующих законов окажется недостаточным. Чрезвычайная охрана применялась, когда население вводилось в «тревожное состояние», вызывающее необходимость принятия исключительных мер.
Нетрудно видеть, насколько расплывчато закон формулировал введение исключительного положения и его форм, и тем самым предоставлял властям широкий простор для его толкования. В результате чрезвычайным мерам был придан несвойственный им характер постоянного орудия управления, что имело пагубные последствия, т. к. утрачивалось представление о правомерности.
В разделе «Положение» «Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении» речь шла, по сути, об усилении режима. Местные полицейские и жандармские власти могли подозреваемых лиц подвергать аресту сроком до семи суток и производить у них обыски и выемки. Губернаторам и градоначальникам предоставлялось право утверждать и увольнять должностных лиц, служивших в земских, городских и судебных учреждениях. Дела о государственных преступлениях по согласованию с министрами внутренних дел и юстиции передавались на рассмотрение военного суда.