Данные, собираемые путем негласного надзора, часто являлись основанием для отказа о выдаче свидетельства о политической благонадежности, требуемой для поступления в вуз или на службу. Последующие циркуляры развивают и конкретизируют Положение. В препроводительном циркуляре к «Положению о негласном надзоре» от 9 апреля 1882 г. расширялся круг лиц, подлежащих надзору. Без разрешения ДП местные власти устанавливали надзор за студентами, исключенными из высших учебных заведений, просрочившими уплату за слушание лекций и неодобрительное поведение, за лицами, возвратившимися из административной ссылки и освобожденными от гласного надзора полиции.
Негласный надзор устанавливался за воспитанниками средних учебных заведений, достигших 16-летнего возраста и замеченных в «неодобрительном поведении». В циркуляре от 19 июня 1882 г. министр МВД предписывал Петербургскому градоначальнику, Московскому обер-полицмейстеру и начальникам ГЖУ при призыве негласно-поднадзорных на военную службу сообщать об этом воинским начальникам. Основания для снятия негласного надзора были весьма ограничены. Это могло быть осуждение, подчинение гласному надзору, «особые» заслуги перед полицией (как правило, переход на службу в полицию в качестве секретного сотрудника) или смерть.
После казни Софьи Перовской ее мать Варвара Степановна переехала в Крым. В ее доме бывали народовольцы С. М. Гинзбург, Л. В. Орочко и др. Это побудило ДП подчинить ее негласному надзору. 2 января 1890 г. вице-директор ДП Н. А. Сабуров направил начальнику Таврического ГЖУ телеграмму, где говорилось: «Ввиду сведений, имеющихся в Д-те о сомнительной политической благонадежности жены действ. ст. сов. Варвары Степановой Перовской, проживающей в имении Беловодской при деревне Бурлюк, и на основании Положения о негласном надзоре Департамент полиции имеет честь просить Вас, милостивый государь, учредить за означенной личностью негласный надзор». В этот же день было заведено дело «О жене действительного статского советника Варваре Степановой Перовской»[216]. Само появление такого «дела» свидетельствует о том, с какой тщательностью охранители обеспечивали «незыблемость» самодержавия.
До 1904 г. существовала особая «полицейская» форма негласного полицейского надзора. Циркуляром МВД от 10 января 1904 г. № 253 эта форма надзора была отменена, но вместе с тем начальникам ГЖУ было поручено в целях подсчета лиц, «вредных в политическом отношении», вести списки не только лиц, состоящих под внутреннем и наружным наблюдением, но и с сомнительным образом жизни. На основании данных надзора полиция могла приступить к агентурной разработке.
На основании этого можно сделать вывод, что негласный надзор являлся осведомительной базой политической полиции для проведения разработки, средством учета и контроля за умонастроениями населения.
Гласный полицейский надзор учреждался как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка над лицами вредными для общественного спокойствия в порядке ст. 32–36 «Положения об охране» и ст. 1045 Уст. угол. суд. Это положение не применялось к лицам, отданным под надзор полиции по судебному приговору.
Местные власти должны были направлять представления согласно поднадзорных в Особое совещание при министре МИД, возглавляемом тов. министра, заведующим полицией. Надзор устанавливался сроком не более 5 лет по месту отбывания высылки. Надзор устанавливался и жандармскими властями взамен особого надзора, как меры пресечения уклонения подозреваемого от следствия.
В случае высылки лица в определенную местность полицейский надзор устанавливался в силу самого «водворения». У поднадзорного отбирались документы о его звании, если таковое имелись, вид на жительство. Взамен последнего предоставлялось свидетельство на проживание в определенной местности, где он был обязан неотлучно находиться[217].
По особо уважительным причинам допускались отлучки. Разрешение на них в пределах уезда делал местный начальник полиции, в пределах губернии — губернатор, в другие губернии — министр внутренних дел. Поднадзорному запрещалось останавливаться в пути следования за исключением чрезвычайных обстоятельств, о чем поднадзорный извещал полицию. Отлучки предоставлялись на конкретный срок и в точно определенный город, село, посад и т. п. Для проезда выдавалось проходное свидетельство, где указывались установочные данные, место и срок отлучки, а также обязанность поднадзорного явиться не позднее суток с момента прибытия в местную полицию для регистрации. Там же полицией из места следования делалась пометка об убытии-прибытии. По возвращении поднадзорный обязан был немедленно явиться в местную полицию, где возвращал проходное свидетельство и маршрут следования[218].
По первому требованию поднадзорный был обязан являться в полицию. В любое время суток полиция имела право входа в квартиру поднадзорного. Ей разрешалось производить обыски и выемки с обязательным составлением протокола, где указывались причины и последствия следственных действий.
Поднадзорные не могли состоять на государственной или общественной службе, но допускались к письменным занятиям в правительственных и общественных учреждениях по найму с разрешения министра МВД. Они не могли быть учредителями, председателями и членами частных обществ и компаний и других учреждений. С разрешения министра гласно-поднадзорные могли быть опекунами и попечителями.
Следует отметить, что поднадзорным с разрешения губернатора можно было хранить охотничье оружие, что с точки зрения антитеррористической борьбы является недопустимым. Трудно сказать, чем вызвано такое решение, но, видимо, сами поднадзорные не представляли угрозу подобного рода.
Поднадзорным запрещалась всякая педагогическая деятельность, чтение публичных лекций и участие в научных обществах, сценической и вообще в любой публичной деятельности. Запрещалось содержать типографии, литографии, фотоателье, библиотеки, а также участвовать в их работе, торговать книгами и произведениями тиснений. Исключалось содержание питейных заведений и торговля напитками.
Таким образом, поднадзорный изолировался от общественной деятельности, что лишало его идеологического влияния на окружающих. Гласный надзор полиции нарушал систему революционной агитации и пропаганды, существенно тормозил развитие революционной борьбы, но вместе с тем способствовал укреплению связей с периферией.
По соглашению с учебным начальством и разрешению министра МВД поднадзорные могли приниматься в учебные заведения. Вся остальная деятельность, разрешенная законом, контролировалась губернатором, имевшим право в случае надобности ее запретить[219].
Министр обладал правом запрета переписки. Получаемая и отправляемая корреспонденция просматривалась в губернских городах начальником ГЖУ, в уездных — местным уездным исправником. Предосудительная корреспонденция задерживалась и направлялась в ГЖУ. Почтовые и телеграфные ведомства получали списки поднадзорных, которым запрещалось получение корреспонденции.
В случае благопристойного поведения поднадзорные освобождались от ограничений или надзора. Начальник уездной или городской полиции мог арестовать на срок до трех суток, губернатор — до семи дней и министр МВД — до одного месяца. За нарушение режима поднадзорного могли судить и определить наказание в порядке ст. 63. Уст. о наказ. налаг. мировыми судьями.
Лица, (а также семьи, последовавшие за ними), не имеющие средств к существованию, получали пособие на существование, одежду, белье и обувь и лечение за счет казны[220]. Поднадзорные, уклоняющиеся от занятий по лености, дурному поведению или привычке к праздности, лишались права на получение пособия. При окончании надзора поднадзорному возвращались его документы, и согласно высочайшего повеления от 10 января 1881 г. он в случае отсутствия средств получал пособие от казны.
Негласный и гласный надзор являлись средством предупреждения политических преступлений. Действия по осуществлению надзора носили профилактический и репрессивный характер, являлись основанием для ведения разработки или привлечения к уголовной ответственности. Вместе с тем надзор позволял учитывать и анализировать «состояние умов» и империи. Он являлся важным источником осведомления политической полиции.
Таким образом, дознание реализовало данные розыска, превращая секретную информацию агентурных донесений в протоколы дознания. Оно позволяло уточнить и развить имеющую информацию. В дознании просматриваются две стороны. С одной — оно служило для прикрытия и развития розыскных данных, а с другой — обеспечивало судебное разбирательство.
На основании данных дознания осуществлялась судебная или не судебная расправа: гласный или негласный надзор. Их материалы являлись осведомительным источником для охранки, ориентиром для дальнейшей работы по этому лицу. Отсюда следует, что политический розыск — это не только обнаружение, разработка, учет розыскных данных, но и их оперативная реализация и политический контроль за «состоянием умов». Он являлся важнейшей функцией политической полиции, направленной на обеспечение безопасности существовавшего политического режима. В своем развитии «политический розыск» прошел сложный путь становления и развития. Отдельные оперативно-розыскные действия формировались в стадии или этапы, создавая тем самым «розыскной процесс».
Развитие революционного движения вызывало к жизни потребность управлять политическими процессами и народными массами, прибегая к созданию «параллельных» организаций, проведению идеологических диверсий и специальных операций.
Важной составной частью розыска является формирование информационно-аналитической службы, создание системы различных учетов. Все это приводит к выводу о том, что к моменту свержения самодержавия в России сложился, хотя теоретически не оформился, «политический розыск» как многогранная функция политической полиции, направленная на обеспечение безопасности политического режима самодержавия.