— обеспечить проведение внешней политики в сфере природопользования, отвечающей национальным интересам России, в том числе в области осуществления международной ценовой политики в отношении природных ресурсов и продукции из них».
На первом этапе реализации стратегии природопользования (ориентировочно — в период до 2005 года) необходимо решить следующие задачи:
«— совершенствование законодательства в сфере природопользования, в том числе в области эффективной реализации государством своих полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами;
— завершение формирования системы государственных органов регулирования природопользования;
— внедрение методов экономической оценки природных ресурсов и развитие системы государственных кадастров природных ресурсов, отвечающих рыночным условиям;
— разработка системы показателей, обеспечивающих учет природных ресурсов в структуре национального богатства на основе их рыночной оценки;
— развитие системы платного природопользования с замещением акцизов рентными платежами;
— формирование системы целевых фондов по воспроизводству и охране природных ресурсов и обеспечение их эффективной деятельности;
— внедрение системы страхования и аудита в области природопользования;
— организация системы мониторинга за состоянием природных ресурсов».
Указанные выше задачи могут быть решены только на основе комплексного системного подхода к регулированию природопользования. Для этого необходимо собирать, анализировать и обобщать информацию о всех видах природных ресурсов с тем, чтобы смоделировать возможные сценарии использования природно-ресурсного потенциала в пределах конкретного территориального образования. Затем должен следовать выбор оптимального варианта и разработка конкретных программ осуществления этого варианта. На практике должны реализоваться принципы комплексного использования природно-ресурсного потенциала отдельных территорий с учетом интересов проживающего там населения, а также особенностей традиционного природопользования. Необходимо законодательно разграничить функции органов власти федерального, регионального и местного уровней в области природопользования. Должны быть созданы условия для формирования соответствующих структур управления, которые соответствовали бы сложившейся экономической ситуации, а также интересам субъектов хозяйственной деятельности и населения. Сказанное особенно важно при организации управления природными ресурсами в регионах Крайнего Севера, а также в районах проживания малочисленных народов с традиционным природопользованием.
Эффективное управление природопользованием может быть обеспечено только при соответствии региональных нормативноправовых актов, которые регулируют вопросы природопользования, федеральному законодательству. Это касается, в частности, и вопроса установления платы за природные ресурсы, а также финансирования мероприятий и программ, направленных на охрану и воспроизводство природных ресурсов. На региональном уровне должны быть разработаны стратегии природопользования, реализация которых обеспечивала бы максимально эффективное использование природно-ресурсного потенциала областей, краев, республик, а также Российской Федерации в целом. Другими словами, должна осуществляться государственная политика в сфере природопользования, единая для всей страны. При этом должно обеспечиваться своевременное и полное удовлетворение потребностей экономики страны в природном сырье, наращивание темпов и объемов работ по охране и воспроизводству природных ресурсов, а также по поддержанию природно-ресурсного потенциала. Должен быть также обеспечен мониторинг состояния природных ресурсов и действенный государственный контроль за их использованием.
Функции органов управления в сфере природопользования могут быть сформулированы следующим образом:
«— разработка и реализация федеральных и региональных государственных программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;
— определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов, и пользование, обеспечение использования соответствующей части платежей за природопользование для обеспечения воспроизводства природных ресурсов;
— установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам, связанным с владением, пользованием и распоряжением природными ресурсами;
— организация использования природных ресурсов на лицензионной основе, установление лимитов на использование природных ресурсов;
— осуществление государственного контроля, экспертизы и мониторинга состояния природных ресурсов;
— развитие сети особо охраняемых природных территорий;
— осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов».
Часть из указанных функций характерна как для региональных, так и для федеральных органов. Некоторые из них должны быть сосредоточены только на федеральном уровне, тогда как другая их часть может (и должна) быть спущена до местного уровня. Такое распределение функций не может быть произвольным. Оно должно отвечать существу решаемых задач и поэтому должно быть установлено так, чтобы максимально способствовать реализации стратегии устойчивого развития. Важное место в этой стратегии в части природопользования занимает система платного пользования природными ресурсами и система кадастров природных ресурсов. Их необходимо привести в соответствие с поставленной целью устойчивого развития.
Природно-ресурсный потенциал региона (как и всей страны) должен быть оценен исходя из социально-экономической целесообразности. Это должно найти отражение в государственных природно-ресурсных и территориальных кадастрах. Эти оценки, принявшие узаконенную форму, должны служить основой при выборе приоритетов использования тех или иных природных ресурсов. На них должны базироваться обоснования лимитов использования природных ресурсов и определяться плата за использование природных ресурсов. Она должна стимулировать рациональное, оптимальное использование природно-сырьевых ресурсов. В организационном плане должна быть предусмотрена выдача лицензий на природопользование.
Что касается кадастров природных ресурсов (федеральных и территориальных), которые являются банками данных об отдельных видах природных ресурсов, а также о природно-ресурсном потенциале каждой конкретной территории, то они предназначаются для того, чтобы управленческие решения могли приниматься на основе анализа конкретной информации. На основе этого анализа можно будет определять предпочтительные направления для частных и государственных инвестиций. Информация, содержащаяся в кадастрах, поможет формировать программы и мероприятия, направленные на охрану и воспроизводство природных ресурсов. Муниципальные и государственные органы власти, а также инвесторы и природопользователи найдут в кадастрах информацию, необходимую при решении проблем развития отраслей, территорий и предприятий.
Информация, содержащаяся в кадастрах, позволит решить вопрос введения платежей за природные ресурсы на основе их экономической оценки, а также установления обоснованных лимитов использования природных ресурсов. Кадастры будут способствовать гармонизации отношений в области природопользования между городскими населенными пунктами и сельскими поселениями и районами, которые их окружают.
В кадастрах природных ресурсов должна содержаться экономическая оценка природных ресурсов (объектов). Эта оценка должна стать обязательной составной частью характеристики природных объектов, поскольку она является базовым элементом развития рыночных механизмов регулирования природопользования. Оценка экономической стоимости природных ресурсов необходима для обеспечения комплексного учета природных ресурсов и для установления платы за пользование природными ресурсами, определения штрафов за нарушение условий пользования природными ресурсами. Эти штрафы должны учитывать также ущерб, нанесенный окружающей среде. Знание этой оценки необходимо для установления величины компенсационных платежей, которые связаны с выбытием или изменением целевого назначения использования природных ресурсов, а также определения цены ресурса (объекта) при изменении формы собственности природных объектов и ресурсов. Оценка природных ресурсов в структуре национального богатства страны должна быть проведена на основе их рыночной стоимости. Для этого также понадобится информация, содержащаяся в кадастрах. На основании этой информации будут производиться оценки эффективности инвестиций, прогнозирование использования природных ресурсов, а также обоснования форм собственности на природные объекты.
Государственные кадастры природных ресурсов должны охватить все территории страны. Это можно реализовать в рамках взаимных обязательств, закрепляемых в договорах о разграничении полномочий в сфере природопользования между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. При этом должны учитываться как экономические возможности регионов, так и их заинтересованность в освоении и эксплуатации природных объектов на их территории.
Устойчивое развитие Севера, как и всей страны, может быть достигнуто только при строгом лимитировании природопользования. Оно является эффективным рычагом оптимизации использования природных ресурсов. В основу должно быть поставлено требование полного количественного и качественного воспроизводства возобновляемых природных ресурсов. Прирост запасов невозобновимых ресурсов должен опережать их добычу. В лицензии на природопользование, которая должна выдаваться каждому природопользователю после положительной экспертизы намечаемой или ведущейся им деятельности, необходимо финансировать требования и ограничения в части использования природных ресурсов. При этом исходят из лимитов природопользования. Лимиты (квоты) относятся как к использованию природных ресурсов, так и к выбросам (сбросам) загрязняющих веществ, а также к размещению отходов. Лимиты (квоты) финансируются на определенный период времени. Они определяют допустимые объемы изъятия (добычи) природных ресурсов, а также объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов. Они могут устанавливаться только на научной о