наделены автономией, то есть самостоятельны в пределах, установленных конституционными и / или законодательными актами государств и / или договорами государств и автономных образований. Автономии часто имеют собственные конституционные акты, утвержденные центральной властью. Остаточная компетенция относительно автономий закрепляется за государством.
У административных территориальных образований нет своих конституционных актов, их статус определяется только актами государства. Они строго подчинены центральной власти.
Статус и границы государственных образований не могут быть изменены без их согласия. Применительно к административным и автономным образованиям какого-то единого правила не существует, в одних государствах они реорганизуются и ликвидируются односторонними решениями центра, в других такие реформы требуют согласия населения и / или органов власти территорий.
Моделей организации власти в административных и автономных образованиях довольно много, их описание заняло бы слишком много места. Отмечу лишь, что их органы и должностные лица образуют единые системы власти вместе с органами и должностными лицами центральной власти. Но если органы и должностные лица автономных образований заведомо обособлены организационно и компетенционно, то органы и должностные лица административных образований «вертикализированны». У государственных образований есть собственные системы государственной власти.
При этом в любом территориальном образовании непосредственно действуют органы и должностные лица центральной власти.
Предложенные определения, конечно, условны и потому довольно несовершенны. Во-первых, в принципе ведь любое территориальное образование автономно от государства, от центральной власти. Государственные образования в теории должны бы быть «максимально автономны», административные минимально, а собственно автономные располагаться где-то «посредине»[186]. Однако, во-вторых, на практике государственные образования могут оказываться менее самостоятельными, чем автономные. Еще раз повторю: за государственными территориальными образованиями конституционно (договорно) закрепляется все, что государство не забирает (не оставляет) себе. А автономным образованиям государство по закону или договору, иногда по конституции отдает (оставляет) строго то, что считает нужным. В этом основное различие между государственностью и автономией (собственно автономией). Но в одном случае государство может забрать себе компетенции, ресурсы и пр. «по максимуму», следовательно, государственным образованиям достанется «минимум». И это, естественно, не отменит их государственности. А в другом, напротив, государство способно передать автономным образованиям «максимум» Что не сделает автономии государственными образованиями.
Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гон-гонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи КНР стали его особыми административными районами (оар). В отношении обоих оар применяется принцип «одна страна – две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения) кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Но сам статус Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются на основании актов центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями[187], а затем назначаются государственным советом КНР[188]. Налицо сочетание элементов автономии и государственности.
Тем не менее территориальные образования все же следует стараться разделять на государственные, автономные (собственно автономные) и административные. Лучше использовать эту условную классификацию, чем не использовать никакой.
3.
Принято считать, что унитарное устройство предполагает разделение государства на административные образования (регионы во Франции, лены в Швеции, илы в Турции, останы в Иране), а федеративное – на государственные, имеющие статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии, земли в Австрии и Германии, штаты в Бразилии, Венесуэле, Мексике). В унитарных государствах также могут быть автономные образования (Фарерские острова в Дании, Аландские острова в Финляндии, Корсика во Франции). Но государственный опыт намного разнообразнее и интереснее и часто не укладывается в унитарно-федеративную схему.
К примеру, Испания, будучи официально унитарным государством, целиком состоит из автономных образований.
Они так и называются: автономные сообщества (сomunidades autónomas). Исторически Испания делилась на административные образования – провинции. Конституция 1978 г.[189] провозгласила курс на автономизацию и установила, что провинции, объединенные общей историей и культурными традициями, связанные экономически, вправе образовывать автономные сообщества. Отдельные провинции, «представляющие историческую региональную единицу», и островные территории тоже могли стать автономными сообществами. В итоге их получилось 17[190]. Статуты автономных сообществ законодательно утверждены государством и составляют часть испанского законодательства[191]. Реорганизовывать и ликвидировать автономные сообщества в одностороннем порядке государство не вправе. В Конституции достаточно подробно описана сфера исключительного ведения государства и пределы ведения автономных сообществ, в рамках которых в статутах должна быть установлена сфера исключительного ведения каждого автономного сообщества. Также указано, что вопросы, конституционно не отнесенные к ведению государства, могут быть закреплены в ведении автономных сообществ статутами, а вопросы, не включенные статутами в ведение автономных сообществ, относятся к ведению государства. Правовые акты автономных сообществ, принятые по вопросам их ведения, имеют приоритет над правовыми актами государства. Но право государства всегда дополняет право автономных сообществ. Также государство может в особых случаях издать законы по вопросам исключительного ведения автономных сообществ. В каждом автономном сообществе согласно Конституции есть выборная законодательная ассамблея и ответственный перед ней правительственный совет (орган исполнительной власти), председатель которого избирается ассамблеей из числа своих членов и утверждается королем. Также есть назначаемый правительством представитель, руководящий государственной администрацией на территории автономного сообщества и координирующий ее деятельность с деятельностью органов власти автономного сообщества. Если автономное сообщество «не выполняет обязательств», налагаемых на него Конституцией и законами, или «действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании», то после предварительного требования к председателю автономного сообщества в случае, когда оно не будет удовлетворено, «Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов»[192]. В Италии 15 областей и пять автономных областей[193]. Их учредила Конституция 1947 г.[194]. Нет смысла в описании тогдашнего устройства, остановимся на современном, установленном реформой 2001 г. Области имеют свои статуты, которые не нуждаются в утверждении центральной властью[195]. Конституционно определены сферы «исключительного законодательства» государства и «конкурирующего законодательства» государства и областей. «Конкурирующее законодательство» по-итальянски означает, что государство фиксирует принципы регулирования, а области законодательствуют, следуя им. Указано, что областям «принадлежит право законодательной власти в какой-либо области, специально не закрепленной за государством». Автономные области также законодательствуют по отдельным вопросам, входящим в сферу «исключительного законодательства» государства. Центр не может реорганизовать или ликвидировать область односторонним решением. Население области избирает областную ассамблею и председателя областного совета (исполнительного органа). Председатель совета назначает его членов. Контроль за всеми ими обеспечивает правительственный комиссар. Областная ассамблея может быть распущена декретом президента из-за неработоспособности ввиду отсутствия консолидированного большинства, по соображениям национальной безопасности и т. д. Правительство также может замещать органы власти областей, в том числе «когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единства». Определенно можно говорить о том, что итальянские области сейчас – это полуавтономные-полугосударственные образования.[196]
Осмысливая устройство Италии и Испании, государствоведы предложили новую форму устройства – региональную (или регионалистическую, регионализированную)[197]. Иногда к региональным государствам причисляют Португалию, чьи регионы согласно Конституции 1976 г. Также довольно самостоятельны, юар, в 1994 г. преобразовавшуюся из федерации в унитарное государство, но оставившую своим провинциям изрядную самостоятельность[198] и пр., а также Бельгию периода 1970 – 1993 гг. Есть