Ю.А. Тихомиров полагает, что правотворческая деятельность начинается от законодательной концепции и не завершается ее воплощением в конкретном законе. По его мнению, этот весьма сложный процесс не ограничивается формами деятельности высших органов власти[121]. Законодательный процесс в узком значении применительно к европейским государствам может быть сведен исключительно к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть[122].
А.В. Хамуков определяет законотворческий процесс как разновидность правотворческого процесса, представляющий собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс – особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона[123]. А.В. Хамуков выделяет основные характеристики законотворческого процесса:
1. Законотворческий процесс не является формализованным, так как отсутствует четкая структура и стадийность.
2. Законотворческий процесс не прекращается принятием либо вступлением в силу закона.
3. Начальным этапом законотворческого процесса является анализ состояния общественных отношений.
4. Круг субъектов законотворческого процесса не ограничен, в него входят все правоприменители.
Законодательный процесс является частью законотворческого процесса (от внесения законопроекта в законодательный орган до принятия закона и вступления его в силу). Понятие законодательного процесса уже понятия законотворческого процесса, в котором помимо стадии законодательства есть также предварительная стадия (мониторинга, анализа законодательства, выявления проблем и тенденций) и последующая стадия (исследования влияния принятого закона на проблему, правового мониторинга)[124].
А.В. Поляков в общетеоретическом значении определяет следующие стадии законодательного процесса:
1) законодательная инициатива;
2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона;
4) опубликование (промульгация)[125].
В Великобритании не существует единого нормативного акта, регламентирующего процедуру прохождения законопроекта в парламенте, в силу традиций там отсутствуют правила парламентской процедуры, регулирующие вопросы принятия законопроектов[126]. Законодательствование[127] основывается на обычае, одним из способов толкования которого является принятие палатой письменных распоряжений, в том числе «постоянных распоряжений», не имеющих определенного срока действия[128]. При коллизии обычаев и распоряжений предпочтение отдается письменному тексту распоряжения. Вследствие отсутствия текстуальной регламентации, предлагаемые учеными критерии выделения стадий законодательного процесса, а также мнения относительно их количества и статуса не совпадают.
И.Ю. Богдановская выделяет самостоятельную предпарламентскую стадию разработки законопроекта, а части законодательного процесса сводит к следующему: законодательная инициатива, стадии (чтения) в палате, рассмотрение законопроекта в комитетах палат, процедура устранения разногласий между палатами в бикамеральных парламентах, порядок введения закона в силу (санкционирование и промульгация)[129]. Каждый законопроект читается в палатах трижды (проходит три чтения). Кроме того, билль направляется на рассмотрение в комитет, который делает в палате доклад о результатах исследования (стадия комитета и стадия доклада). Всего в каждой палате законопроект проходит пять стадий[130].
А.К. Романов называет несколько обязательных стадий законодательной процедуры: внесение законопроекта, первое чтение, второе чтение, работа в комитетах, отчет о работе над законопроектом, третье чтение, обсуждение поправок, получение согласия короля[131]. С.В. Боботов выделяет следующие стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, законопроектная деятельность, парламентские слушания, исполнение закона[132]. По мнению Р. Уолкера, парламентская процедура состоит в том, что обычно под наблюдением министра короны составляется законопроект, который затем вносится либо в Палату общин, либо в Палату лордов каким-нибудь членом парламента. Если законопроект проходит все этапы в течение парламентской сессии, то он получает королевское одобрение и становится законом. Содержание закона излагается в разных изданиях, хотя сейчас ссылки делаются на те издания, которые публикуются Издательством Ее Величества и продаются обычной публике[133].
В результате критического анализа и сопоставления различных концепций можно выделить следующие стадии законодательного процесса:
1) предпарламентская подготовка;
2) внесение законопроекта (законодательная инициатива);
3) первое чтение;
4) второе чтение;
5) рассмотрение законопроекта в комитете;
6) доклад (отчет) комитета;
7) третье чтение;
8) рассмотрение в другой палате;
9) одобрение монархом;
10) опубликование;
11) вступление в силу.
Некоторые из указанных стадий почти сливаются друг с другом, например, первое чтение в палате осуществляется непосредственно после внесения законопроекта, а после стадии доклада комитета в палате, как правило, сразу следует третье чтение[134]. В строгом значении законодательный процесс начинается с момента внесения текста документа в одну из палат парламента, только после этой стадии он получает статус законопроекта. Однако собственно парламентский законодательный процесс в подготовке нового законодательного акта составляет, по мнению П. Бромхеда, лишь очевидную часть, «видимую верхушку айсберга, возвышающуюся над водой»[135]. Основная работа над проектом проходит без участия парламента: выявление потребности в новом законе, составление его текста и другие элементы подготовки осуществляются преимущественно в министерствах во исполнение законодательной программы правительства. Большая часть законодательных актов подготавливается к прохождению через парламент централизованно, без ведома парламента, «при закрытых дверях»[136], правительство «раскрывает» свою работу по законопроектированию лишь при ежегодной публикации законодательной программы[137]. У законопроектов, представленных рядовыми членами парламента, по утверждению И.Ю. Богдановской, ввиду специфики парламентской процедуры, практически отсутствуют реальные шансы стать законом, то есть преодолеть всю законодательную процедуру[138], поэтому принятые в результате инициативы рядовых членов английского парламента законы – исключение из общего правила.
Предпарламентская подготовка включает в себя первичную разработку проекта законодательного акта, которой ранее (до конца XIX в.) занимались судьи, а в настоящее время – профессиональные «законосоставители» (draftsmen), входящие в службу парламентских юристов. В английской правовой системе до сих пор остается понимание законопроектирования как особого, специального навыка, а не общедоступной процедуры[139]. К законосоставителям из министерств и правительственных комитетов поступают заказы-проекты, на основании которых в соответствии с инструкциями лица, обладающего законодательной инициативой, составляется проект законодательного акта (draft). Форме статута в английском праве уделяется особое внимание, ее атрибутами являются: полное заглавие, краткое заглавие, номер (проставляется после принятия проекта парламентом), преамбула, разделы, части, статьи и части статей, заметки на полях, приложение[140]. Содержательная часть, непосредственно текст билля разбивается на части, разделы и статьи. Если статья имеет несколько частей (subsections), то они начинаются с нового абзаца и нумеруются. За сто лет английские законы заметно «удлинились»: если 57 законов, внесенных правительством в сессию 1884/85 г., состояли общей численностью из 615 статей, то 60 законов, внесенных правительством и принятых парламентом в 1983/84 г., – из 2606 статей[141].
Комитет по разработке будущего законодательства составляет перспективный план статутов с подробной разбивкой по сессиям. Более детальная работа с обсуждением содержания каждого законопроекта осуществляется Законодательным комитетом, в состав которого входят лорд-канцлер и генеральный атторней[142]. Подготовкой законопроектов могут заниматься министерства, каждый министр руководит составлением законопроекта или его части. После поступления готового проекта в службу кабинета в нем устраняются несогласованные и противоречивые положения, осуществляется его доработка и гармонизация с действующим законодательством. Акт «О Правовой комиссии» 1965 г. был издан в целях контроля за законотворческими процессами, образованы две комиссии: одна для Англии и Уэльса, другая для Шотландии. Комиссии стали совещательными органами правительства, уполномоченными при поддержке профильных министров на внесение в парламент законопроектов, направленных на реформу законодательства. Члены комиссий избираются на пять лет из числа профессиональных юристов.