Ничтожность государственных средств, незначительное влияние центральной власти на областное управление делали необходимым усиление власти воевод. Поэтому всякого рода дела сосредоточивались в их руках, к чему, с другой стороны, вели младенческое состояние правительственных учреждений и самая запутанность администрации.
Эти три черты областного управления: государственный характер учреждений, система повинностей и соединение всех дел в руках воевод, характеризуют всю эпоху, простирающуюся от возникновения государства в XV веке до времен Екатерины II; только начальство над постоянными войсками отнято было у воевод при Петре. Но Московское государство
имело свои особенности, которые резко отличают его от петровских времен.
В основании всех этих обязанностей лежит самый способ законодательной деятельности: в Московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами; оно управлялось не законами, а распоряжениями. Главным руководством в областном уп равлении служили наказы, которые давались должностным лицам; но эти наказы вручались отдельно каждому лицу; содержание их было чрезвычайно разнообразно; изложенные в них правила далеко не обнимали собою всех случаев, и обыкновенно они не были даже обязательны для правителей. Общего же наказа не было до времен Петра Великого. Этот ход законодательства определил собою весь характер областного управления того времени.
Первым следствием было то, что административные учреждения не были повсеместными: одним округом управляли воеводы, другим городовые при-кащики, третьим губные старосты, в четвертом были одни земские власти. Губные дела заведывались где воеводами, где губными старостами, где сыщиками; в одних местах были земские судейки, в других их вовсе не было.
То же можно сказать и о множестве других учреждений.
Самые меры были отрывочны; законодательство не составляло системы, исходящей из общего начала и проникающей во все частности. По мере появления случайной практической потребности делалось в одном месте одно распоряжение, в другом иное; прежние учреждения оставались подле новых, которые часто им противоречили, и все это вместе составляло беспорядочную массу самых разнородных и отрывочных распоряжений. Таким образом, -в учреждениях XVII века можно видеть следы всех прежних систем управления: жалованные грамоты и привилегии, кормы, частное поручительство, родственные отношения в службе напоминали средневековую жизнь; от системы XVI века остались земские судейки, губные старосты и городовые прикащики, самостоятельно управлявшие отдельными округами. Все это перемешивалось без всякого порядка, без всякой системы.
Способов управления было много, и каждый избирался по местному удобству и случайным соображениям. Не было для каждого дела единого, общего, законного способа, определенного государственными потребностями; частные виды решали все, и если от этого выигрывало иногда местное удобство, то целое управление делалось от этого необыкновенно сложным и запутанным. Одно и то же дело поручалось иногда одному лицу, иногда другому; ведомство, права и взаимные отношения должностных лиц определялись самыми разнообразными постановлениями, без руководствующих норм; различные системы управления — коллегиальная, бюрократическая, приказная, верная, земская, заменялись одна другою бел всякого установленного правила. Спо -ЗГ ''70
собы действия были также различны и весьма часто определялись, иногда в очень важных случаях, не общим законом, а усмотрением местных властей. Наконец и самое подчинение было весьма разнообразно: одни и те же дела эаведывались то одним приказом, то другим.
Отсюда проистекало неравенство во всех сферах областного управления. Развитое государство, установляя общественный порядок, уравнивает все явления общественной жизни и подводит их под общие категории, определяемые государственными потребностями. Но таких общих категорий или разрядов не было в Московском государстве; все явления оставались в том случайном виде, какой они получили, возникая каждое отдельно от других.
Е с л и в каком-нибудь месте неравенство было слишком ощутительно и слишком затрудняло управление, происходило частное уравнение. Иногда же все неравные явления располагались по известной лествице, которая, сохраняя неравенство, придавала ему, однако же, некоторую правильность. Так про -и з о ш л и : лествица городов, лествица воеводской части, которая выражалась в некоторых преимуществах одних воевод перед другими, лествица подьячих в приказной избе. Но обыкновенно даже и этого не было; неравенство оставалось в случайном беспорядке, без всякого определяющего правила. Таким образом, областное деление осталось в том хаотическом виде, в каком оно было при постепенном образовании Московского государства; происходили только частные уравнения, которые еще более увеличивали пестроту. То же самое можно сказать и о степени власти правителей: она определялась не общими категориями, а случайными соображениями, различными не только по местности, но и по времени. Одному давалось более прав, другому менее; получивший больше прав в одном разряде дел получал их меньше в других; воевода значительного города в некоторых отношениях имел менее власти, нежели воевода ничтожного города. То же должно сказать и о подчинении воевод одних другим, равно как и о подчинении других местных правителей и сборщиков. Самые штаты были различны, как по местности, так и по времени, или, лучше сказать, правильных штатов вовсе не было: в один город посылалось то больше правителей, то меньше, на основании случайных соображений. Так же неравны были, наконец, и права отдельных союзов и лиц: права даровывались им жалованными грамотами, по особенной царской милости или за деньги, так что одни имели более прав, другие менее, некоторые же их вовсе не имели, и все это не на основании каких-либо государственных видов, но единственно потому, что одни сумели их выпросить, а другие нет. Это был остаток средневековой системы частных привилегий.
Такое неравенство установлялось самими указами, которые имели в виду только частные цели. Но во многих случаях закон вовсе не определял отношений, и тогда все решалось уже собственным усмотрением правителей и случайными местными обстоятельствами. В Московском государстве не было общих юридических начал, строго определяющих и разграничивающих права и обязанности лиц; отсюда происходила юридическая неопределенность, '.'оторая господствовала в администрации. Вообще точность юридических правил может происходить из двоякого источника: из частных прав и из государственного начала. Но в администрации Московского государства было весьма слабое развитие частного права; оно предполагает самостоятельную жизнь частных союзов, а в древнем России частные союзы, вследствие отсутствия союзного духа, были очень непрочны и получили некоторую крепость
Только там, где дело касалось до личных прав отдельных людей, например, в местничестве, были и строгие юридические правила и развитая юридическая казуистика. В мелких же союзах юридической жизни почти не было, И даже те права, которые они приобретали жалованными грамотами, безнаказанно нарушались воеводами, а нередко даже самим центральным правительством, которое, между тем, подтверждало прежние грамоты. С другой стороны, и государственное начало не могло еще установить точных юр иди -5«0
ческих правил. Оно было слишком мало развито; все решалось частным удобством, все делалось частными мерами, распорядительным образом. Лич* ное усмотрение имело гораздо более значения, нежели законное правило; общих соображений, общей системы вовсе не было. Поэтому весьма много отношений оставались совершенно неопределенными. Установлялась, например, коллегияльная форма управления, но отношения лиц и способ решения дел не определялись законом; производились выборы, но правила выборов, способ подачи голосов предоставлялось определить самим избирателям; не было даже законного большинства, и все несогласия решались не установленными правилами, а частными распоряжениями.
Так же неопределенно было и разграничение ведомств, прав и обязанностей правителей. Не было сознательного различия между центральною властью и местною; одни и те же дела, на совершенно одинаковом основании, производились то теми, то другими, и это решалось не только случайными соображениями, частными правами, но и просто прихотью просителя, который мог подавать просьбу и в московский приказ и местному правителю. Самое подчинение было часто очень неопределенно; в некоторых делах, особенно в финансовых, довольно часто определялась степень власти местных правителей, но во многих случаях их отношения к приказам оставались совершенно неопределенными, и они действовали по собственному
усмотрению. Им предписывалось отсылать в приказы те дела, «которых за чем вершить не мочно» и писать «по часту о всяких делах», а вследствие этого они делали донесения, как им вздумывалось. Даже и в тех случаях, когда им именно приказывалось доносить в Москву о каком-нибудь деле, они нередко пренебрегали этою обязанностью и в продолжение целых годов не посылали ни донесений, ни отчетов. Это отсутствие иерархического порядка выражалось и в отношении подчиненных правителей к своим местным качальствам, К первым посылались из Москвы грамоты иногда через начальников, иногда мимо их; сами подчиненные делали донесения иногда своим начальникам, иногда мимо их московским приказам, иногда тем и другим bMecte.
Не более порядка было и в разграничении отдельных систем управления и ведомств различных должностных лиц. Одни и те же дела находились в ведомстве различных правителей, которых взаимные отношения не были точно определены законом. В особенности это проявлялось в отношениях воевод к земским властям. Об отношениях их к верным сборщикам были еще некоторые постановления в наказах таможенным и кабацким головам, хотя и здесь многое оставалось неразрешенным, и самые постановления были разнообразны. Но отношения воевод к земским старостам и целовальникам и к земским судейкам до последней четверти XVII века оставались без всяких законных определений. Они заведывали одними и теми же делами; но права их н обязанности вовсе ие были разграничены. Иногда только отдельным общинам давались жалованные грамоты, определявшие некоторые их права; но и те часто нарушались воеводами.