С другой стороны, не было юридического определения самих должностей. Известная должность не установлялась для известного разряда дел, но одно и то же дело поручалось, по усмотрению, то одному, то другому, то чретъему лицу, и, наоборот, в одних руках соединялись дела самые разнородные, часто не имевшие никакой связи между собою. Не было юридического анализа, разделяющего дела на известные разряды, и каждая долж-ностг» носила более характер поручения, нежели постоянного государственного учреждения.
Наконец, и самые округи, на которые простиралось ведомство правителей, не были точно разграничены: один воевода посылал в округ другого своих подчиненных, которые сами делали нужные распоряжения. Земские округи, установляемые для платежа податей и для отправления повинностей, изменялись беспрерывно, без всякого твердого основания. Не было юридически определенных, прочных местных союзов, которые бы служили постоянными 581
единицами для сбора податей и отправления повинностей, но частное удобство определяло, с какого округа должны быть взимаемы сборы.
Понятно, что при такой юридической неопределенности личному произволу было обширное поприще. К этому присоединялись: отсутствие законных форм делопроизводства, запутанность управления и недостаток административных средств, которые не дозволяли правительству иметь точные сведения о состоянии местного управления; наконец, дальность расстояния и трудность сношений. Последствием всего этого было то, что злоупотреблениям не было конца: не только тайное лихоимство, но явное нарушение законов, открытый и явный грабеж и насилия были явлением очень обыкновенным. Для предупреждения этих зол правительство должно было прибегать к самым стеснительным мерам, к частым переменам правителей, что, с другой стороны, не было выгодно для управления и, собственно, даже приносило мало пользы. Поэтому подчиненные должны были иногда прибегать к самовольным поступкам, которые правительство дозволяло, потому что невозможно было вынести злоупотреблений.
Из всего этого можно вывести, что в областном управлении Московского государства видно отсутствие единообразного повсеместного, систематического законодательства, отсутствие общих разрядов и категорий, отсутствие юридических начал, — словом, отсутствие государственной системы. Все совершалось распоряжениями, частными мерами, на основании частных соображений. Но такой порядок возможен только в частном хозяйстве, где личный надзор хозяина служит лучшим руководством в управлении; в обширном же государстве такой надзор невозможен, и необходимы твердые, постоянные правила, вытекающие из государственных потребностей и стесняющие личный произвол.
Вообще, при развитии государственного организма, ход законодательства может быть двоякий: практический и теоретический. Практическое законодательство отправляется от частных потребностей и соображений и медленно, незаметно изменяет старый порядок вещей: теоретическое же, напротив того, отправляется от общей системы и прилагает ее к жизни, разрушая старый порядок и заменяя его новым. Практический ход имеет ту выгоду, что он не вдруг изменяет привычки, не нарушает обычных форм, в которые люди уже вжились веками, не сбивает с толку и правителей и управляемых. Но зато, с другой стороны, из чисто практического хода может выйти самая безобразная, беспорядочная и запутанная система законодательства. Все прежние постановления держатся, пока могут, потеряв смысл, противореча новым, без всякой связи с другими; то, что прежде было разумным, делается бессмысленным, прежнее благодеяние обращается в гнет, и внуки страдают от остатков отцовских учреждений. Новые постановления делаются без всяких общих соображений, без всякой системы; общий порядок приносится в жертву частному удобству, управление осложняется и запутывается до бесконечности, произвол является всюду, и злоупотреблениям нет конца... Поэтому, если при изменении старого порядка вещей сначала преобладает практический ход законодательства, то самая безвыходность положения ведет к необходимости теоретического преобразования. Последнее отправляется также от практической потребности установить порядок и стройность в государственном организме; оно временно нарушает привычки, производит смятение, иногда даже, при недостатке практического взгляда, вводит учреждения несвоевременные или противные народному духу; но эти частные неудобства выкупаются водворением общественного порядка, установлением единства и
Из всех исторических народов одни римляне умели удивительным образом сочетать теоретический ход с практическим; на основании теоретических воззрений, они медленно, незаметно изменяли одну законодательную систему в другую. Поэтому их законодательство служит образцом для всех народов.
Но римляне изменяли свои нзциояальные учреждения, составлявшие строй -582
пую систему, в учреждения общечеловеческие, составлявшие также стройную систему разумных юридических начал. Новые же народы должны были вывести систему государственного организма из хаотического беспорядка средневековой жизни. Это были две противоположные крайности: средневековая жизнь с своими частными правами, с мелкими союзами, с обособлением каждой частной сферы, с бесконечным раздроблением частей и неисчерпаемым разнообразием общественных явлений; новое государство с началом общественного блага и порядка, с подчинением всех частностей общему праву, с нераздельностью частей, с единообразным систематическим законодательством, с правильным устройством государственного организма. При таком изменении общественной жизни, новые народы шли различными путями: одни, находясь под влиянием средневековых учреждений, разно -образных и частных, пошли путем практическим; другие, основываясь на новом начале, дали законодательству направление теоретическое. Образцом первых служит Англия, где государство сложилось, как связь местных и частных союзов, как сделка различных элементов общественной жизни средних веков. Потому английское законодательство, основанное на частных правах и привилегиях, на местных постановлениях, на древ-них законах, которые изменяются только вследствие настоятельной практической необходимости, представляет такой беспорядок, такое отсутствие всякой стройности и системы, такое множество безобразных явлений, как никакое другое европейское законодательство. Но в Англии это искупается развитием личных прав
и основанного на них чувства законности. Каждый сознает право, как свое, и подчиняется ему с любовью. Этого развития личных прав нет в других западных европейских законодательствах, которые развивались теоретически. Там изменения совершались на основании общих государственных потребностей, которые сознавались теоретически и вводились в жизнь вследствие этого сознания: нередко это делалось систематическими преобразованиями и даже насильственными переворотами. Это в особенности можно сказать о Франции, где законодательство получило вследствие того необыкновенную стройность, так что ее административные учреждения послужили образцом для всей Европы.
Московское государство по существу своему принадлежало к тому разряду, где законодательство должно было развиваться путем теоретическим. Оно возникло не из условного соединения мелких союзов, не из сделки различных общественных элементов, но образовалось вследствие новых понятий об общественной жизни, об общественном порядке и о верховной власти. Менее, нежели где-нибудь, было в нем прочных мелких союзов; поэтому более, нежели где-нибудь, было в нем потребности в государственной системе. ОнЪ развилось не на основании частных прав, а на основании государственных нужд и польз; все совершалось правительством, все установлялось сверху; поэтому все должно было делаться на основании систематических воззрений. Общие юридические нормы должны были заменить недостаток юридического сознания в народе.
Однако ж, этого не было; в законодательстве Иоанна IV видна попытка установить государственную систему: в Судебниках, в Уложении, в Новоторговом уставе видна государственная мысль; но вообще все управление основано было на частных распоряжениях; общих соображений не было, и все делалось практическим, бессознательным образом. Это происходило оттого, что Московскому государству недоставало теоретического образования. Только сознательная теория, только разумные юридические положения
чисто практический ход может привести к этому разве в продолжение многих *веков. Объясним это примером: при бесконечном разнообразии предметов управления, нужно разделить их на известные отрасли, чтобы дать управлению правильное устройство. Но частные изменения никогда не приведут к такому разделению; разнородные явления, смешанные в жизни, будут смешаны и в управлении; общий порядок, о котором нет ясного сознания,
583
будет всегда приНесеи в жертву частному удобству. Систематическое разделение можно, следственно, сделать только теоретически, отправляясь не от того, что есть, а от того, что должно быть; потом уже следует приложить его к жизни, применяясь к практическим потребностям народа. То же должно сказать и об устройстве армии: нужно теоретическое знание военного искусства для того, чтобы привести ее в желанное состояние. При всяком систематическом устройстве государственных учреждений необходимо, следственно, теоретическое образование, и когда является потребность одного, является потребность и другого. Западные народы получили свое теоретическое образование из римского права, на почве которого они возникли; Россия должна была получить его от западных народов. Поэтому, когда Петр Великий дошел до сознания о необходимости государственной системы, к которому привела его современная ему жизнь, он прежде всего поехал на Запад, перенял западное образование и существенною целью поставил себе сближение России с западными государствами.
Петр Великий не ввел никаких новых начал в областное управление: он только привел в порядок существующее. Попытка его установить правильное разделение областного управления, которое прежде того все сосредоточивалось в руках воевод, была преждевременна и потому не удалась. После его смерти воеводы попрежнему соединили всю власть в своих руках; но управление получило уже правильную организацию. Результатом преобразования было, следственно, систематическое устройство управления. Этим определяется его значение, которое прямо вытекало из потребностей того времени