В ситуации, когда непосредственные («оплачиваемые из кармана») расходы существенно ниже полной стоимости, единственным моментом, серьезно сдерживающим чрезмерное использование автомобилей, являются заторы. Когда пропускная способность дорожной сети увеличивается, автомобили начинают эксплуатироваться еще интенсивнее, пробеги растут, а это приводит к увеличению косвенных расходов в расчете на одного водителя и к возрастанию негативных воздействий социального и экологического плана. Установление цен за пользование дорогами исходя из фактических полных затрат (эта идея особенно популярна в США и Великобритании) могло бы стать крупным шагом к исправлению сложившейся ситуации. Такая мера, однако, остается политически неприемлемой в основном потому, что общественность недостаточно информирована об издержках, связанных с использованием автомобиля, а также о целях корректирующих мер.
В главе 3 дан обзор процессов, происходящих в транспортных системах американских городов. После Второй мировой войны транспортная политика США была сильнейшим образом сориентирована на поддержку автомобильно-дорожного сегмента экономики. Ее наивысшей точкой стало федеральное финансирование строительства Национальной системы межштатных хайвэев и дорог оборонного значения[15]. Общественный транспорт, напротив, до середины 1960-х годов не пользовался никакой поддержкой федерального правительства. Транспортное планирование в то время состояло главным образом из экстраполяций прошлых трендов и не предусматривало адекватного определения задач, актуальных для агломераций и качества жизни горожан. В этом отношении автомобиль считался тем транспортным средством и тем способом передвижения, который будет господствовать в городах будущего.
Эти процессы привели к вспыхнувшему в 1966 г. так называемому антидорожному мятежу (freeway revolt), в рамках которого в повестку политических дискуссий были введены соображения, касавшиеся окружающей среды и качества жизни. В итоге планы обширного строительства новых скоростных магистралей, проходящих через агломерации, были отвергнуты. В 1970-х годах появились важные новшества в городском транспорте и планировке городов, однако уже в следующем десятилетии прогресс в этой сфере был обращен вспять. Администрация Рейгана на протяжении большей части двух сроков ее пребывания у власти (1981 -1989 гг.) старалась прекратить участие государства в развитии общественного транспорта[16], одновременно наращивая финансирование дорожного строительства. Впрочем, эта попытка вернуться к политике 1950-х годов не увенчалась успехом.
Ряд федеральных законов о транспорте, принятых начиная с 1960-х годов, был направлен на расширение сферы компетенции городского транспортного планирования с включением в нее всех способов передвижения, а также расширением географического ареала планирования до реальных границ агломерации. Особенно важен Закон об эффективности интермодальных систем наземного транспорта (ISTEA) 1991 г., поскольку он предписывал необходимость комплексного планирования и развития систем, интегрирующих различные способы и средства передвижения. Признав, что следует лучше интегрировать процессы планирования землепользования и транспортного планирования, разработчики этого закона включили в него разнообразные меры, направленные на сокращение пробега автомобилей и уменьшение негативного воздействия автомобильного трафика на агломерации. Сходные требования были оговорены и Законом 1990 г. о внесении поправок в Закон о чистоте воздуха. Впрочем, до сих пор действенность этих законов крайне ограниченна потому, что в большинстве штатов нет должного контроля над землепользованием. Еще более серьезным препятствием к реализации этих благотворных мер является институциональная инерция местных органов управления транспортом, ориентирующихся в своей деятельности на автомобили и пренебрегающие другими способами передвижения. Эту позицию транспортных властей поддерживают различные группы, сложившиеся на основе общности экономических интересов, извлекающие выгоды из существующих трендов и выступающие против любых инноваций в сфере транспорта.
В главе 4 дан обширный обзор транспортной политики и практики транспортного планирования в странах, сравнимых с Соединенными Штатами по уровню развития. Как показано в этом обзоре, большинство развитых стран сумели продвинуться существенно дальше, чем США в создании сбалансированных транспортных систем. Зарубежные транспортные системы на уровне регионов и городов в большей степени ориентированы на человека и предусматривают возможности для удобного передвижения пешком, на велосипедах, автомобилях, а также общественным транспортом. Для межрегиональных поездок эти системы сообщения предлагают не только хайвэи, но и привлекательный общественный транспорт, способный конкурировать с автомобильными поездками. Баланс между этими двумя способами передвижения достигается за счет мер, поощряющих использование общественного транспорта, и мер, сдерживающих использование автомобилей. Современный привлекательный рельсовый транспорт и автобусное сообщение, интегрированное с обширными пешеходными зонами, образуют главную транспортную опору в центральных районах многих крупных городов таких развитых стран, как Германия, Норвегия и Канада. Периферийные районы городов обслуживают преимущественно автомобили, которые дополняются пешеходным и велосипедным сообщением, а также системами паратранзита. Многие города в развитых странах (например, Торонто, Мельбурн и Вена) определенно более комфортны для проживания, чем типичные агломерации США сопоставимого размера, по-прежнему ориентированные на использование автомобилей.
Эта ситуация вызывает множество вопросов. Почему политика, проводимая в Соединенных Штатах в области городских транспортных систем, столь заметно отличается от других развитых стран, города в которых более удобны для жизни? Как можно отрицать проблемы наших агломераций или утверждать, что существующие тренды нельзя изменить? Как можно обрушиваться с уничтожающей критикой на усилия, направленные на улучшение общественного транспорта и паратранзита, которые получают из государственных фондов менее 10 миллиардов долларов, и при этом отказываться от дискуссии о дорожных субсидиях, которые на несколько порядков больше?
Дебаты о городском транспорте в США изобилуют примерами недостаточного понимания сложных проблем и их взаимосвязей, неточными утверждениями и отсутствием ясного видения будущего городов. Эти вопросы рассмотрены в главе 5, в которой разбирается ряд расхожих предрассудков: часто используемых ложных утверждений, неточных обобщений и ошибочных концепций. Все рассматриваемые суждения заимствованы из научных публикаций или публичных выступлений, по каждому из них мы даем аргументированные опровержения или уточнения. В числе анализируемых вопросов – философия транспортного планирования, роль автомобилей в городской транспортной системе, а также характеристики и взаимосвязи различных видов общественного транспорта и пеших передвижений.
В главе 6 приведен систематический обзор принципов и мер, необходимых для создания разумно спланированных и удобных для жизни городов. В этой главе определяется роль транспорта, а также его связи с другими видами деятельности. Подчеркивается необходимость создания сбалансированных интермодальных систем как альтернатива ориентации на преимущественное использование отдельных видов транспорта. Утверждается, что координированные меры, направленные на стимулирование использования общественного транспорта и сдерживание использования личных автомобилей, как правило, наиболее действенны для достижения главных целей – создания эффективных и удобных для жизни городов.
В главе 7 содержится обзор и оценка мер транспортной политики, показавших свою успешность на практике во многих городах мира. Последовательность действий, необходимая для достижения интермодального баланса, всегда начинается с определения целей общегородского уровня. Из них вытекает вектор развития инфраструктуры города, способной обеспечить функционирование той совокупности средств и способов сообщения, которая признается желательной. Затем рассматриваются различные меры, обеспечивающие достижение интермодального баланса, в том числе планировочного, управленческого и экономического (ценового) характера. Особое внимание уделено способам установления разумной платы за проезд. Детально описаны возможности сокращения субсидий, особенно на парковку автомобилей, а также варианты установления платы за пользование дорогами. Кроме того, рассмотрены инновационные планировочные схемы и технологии управления, способствующие нормализации дорожного движения.
В заключительной главе 8 подведены итоги и подчеркнуто, что если в последние годы большинство развитых стран мира наращивают усилия, направленные на достижение разумного интермодального баланса, то США 1980-х годов, напротив, свели такие усилия на нет. Во многих отношениях США продолжают одновременно проводить политику ограниченных улучшений общественного транспорта и стимулирования использования автомобилей. Второе из этих направлений в значительной мере противоречит духу и букве закона ISTEA[17], одной из целей которого было сокращение суммарного пробега автомобилей. Комбинация двух этих направлений транспортной политики приводит к реализации конкурирующих, а то и вовсе несовместимых друг с другом мер. При этом увеличиваются общие расходы на транспорт в целом– как на автомобильные поездки, так и на общественный транспорт.
При этом экономически рациональные меры, направленные на увеличение непосредственных («оплачиваемых из кармана») расходов водителей и приносящие крупные бюджетные поступления без каких-либо тяжелых последствий, не рассматриваются всерьез. Мы имеем в виду прежде всего повышение налога на бензин – абсолютно беспроигрышную меру, которая стала бы шагом к рыночному формированию цен на пользование дорогами. Подобные меры снабжаются клеймом «политически неприемлемых» и отвергаются даже теми авторами, которые вроде бы выступают за ответственность налогоплательщиков и доказывают превосходство рыночных механизмов регулирования в городских транспортных системах.