тех или иных развитых странах практика контроля над землепользованием и ростом пригородов значительно различалась, проводимая там политика гораздо более определенно была направлена на сохранение сложившихся городских районов. Поэтому в этих странах во многом удалось предотвратить появление обширных «коричневых зон» (территорий, заполненных брошенными жилыми домами и промышленными зданиями) – типичных признаков упадка американских городов.
В Нидерландах запрещено строительство отдаленных от городов торговых центров, добраться до которых можно только на автомобиле. Правительство Австралии разработало программу улучшения городов, включающую ряд мер по координации развития городов и интермодальных систем общественного транспорта. Во многих развитых странах были приняты стратегические решения, основанные на отказе от концепции «города для автомобилей»; так называемая лосанджелизация городов была признана неприемлемой. Понимание необходимости сохранения и укрепления гуманного характера городов проявилось в этих странах гораздо раньше, чем в США. Там применяются самые разнообразные методы планирования и реализации планов городского развития, однако во всех случаях управление землепользованием базируется на широко трактуемой концепции общественного блага и проводится в жизнь гораздо более последовательно, нежели в Соединенных Штатах.
Американское отношение к праву собственности часто вступает в конфликт с управлением городским развитием и тем самым работает против формирования гуманно-ориентированной городской среды. Абсолютизация права собственности, которая сочетается в последние годы с психологией NIMBY[24], не всегда была американской традицией. Так, в 1910 г. президент-республиканец Теодор Рузвельт заявил: «Собственность каждого человека подчинена общему праву сообщества регулировать ее использование в той степени, в какой это может потребовать общественное благо». Психология NIMBY получила распространение во многих других странах, но в большинстве случаев укоренилась там не столь сильно, как в США.
Приведу еще один пример принципиально различных подходов, которые обнаруживаются в процессе планировки новых городов и пригородных территорий. В большинстве развитых стран основные жилые, коммерческие комплексы и центры социальной активности расположены вокруг терминалов рельсового общественного транспорта. Эти комплексы включают автобусные остановки, обустроенные пешеходные дорожки, торговые центры и прочие привлекательные сооружения, удобные для пешеходного доступа. Наряду с новыми городами с хорошо развитыми координированными интермодальными транспортными системами, такие комплексы можно найти не только в Стокгольме, являющемся общеизвестным примером проведения такой политики, но и в Амстердаме, Франкфурте, Сиднее и Токио.
В первой половине XX в. США были бесспорным лидером в практике координированного планирования транспортных систем, застройки и землепользования. На плановой основе здесь осуществлялось интенсивное освоение земель в окрестностях пассажирских транспортных терминалов, к каждому из которых подводилось множество улиц с удобными тротуарами для пешеходов. Так, многие города-спутники были спроектированы и построены вокруг железнодорожных станций: Мэйн-Лайн в Филадельфии, Шейкер-Хайтс в Кливленде, пригороды Нью-Джерси в Нью-Йоркской агломерации и множество других. Однако, начиная с 1950-х годов, по мере растущего помешательства на автомобилях и дорогах, все остальные виды транспорта практически перестали приниматься во внимание при планировании новых районов и пригородов.
Ярким примером «города для автомобилей» является Рестон (штат Вирджиния). Город был спроектирован в 1960-х годах для населения в 100 тысяч человек. Его широко рекламировали как лучший образец американского городского планирования. При этом, несмотря на нахождение Рестона в зоне тяготения федеральной столицы – Вашингтона, местными планами не было предусмотрено создание общественного транспорта. Позже по инициативе населения были созданы автобусные маршруты, которые, однако, смогли стать альтернативой автомобилю лишь для ежедневных трудовых поездок в Вашингтон.
Во многих районах жилой и деловой застройки в американских пригородах нет ни доступа к линиям общественного транспорта, ни даже тротуаров. Лишь в самые последние годы в США начали утверждаться более человечные концепции «традиционного соседства» или «зон, обеспеченных общественным транспортом». Базовая идея каждой из них заключается в том, что транспортное планирование, ориентированное на человека и разнообразие его доступа к услугам (которое требует учитывать не только автомобили, но и общественный транспорт, пешеходные и велосипедные сообщения), обеспечивает более высокие жизненные стандарты, нежели ориентация на полную зависимость от автомобиля.
Таким образом, зарубежные развитые страны гораздо более активно внедряли политику сбалансированного развития городов. Чрезмерное использование автомобиля как причина упадка городов стало там предметом широкого обсуждения и изучения, и во многих странах были найдены новаторские решения этой проблемы. Не только ученые, городские планировщики, транспортные инженеры и гражданские лидеры, но и самая широкая публика приходят к осознанию транспортных проблем, с которыми сталкиваются агломерации, а также к необходимости поиска компромисса между личным удобством ничем не ограниченных автомобильных поездок и общественной установкой на создание города, удобного для жизни.
Как будет показано далее, нынешнее различие в городских транспортных системах между Соединенными Штатами и другими развитыми странами заметно не столько в области законодательства или официально провозглашенной транспортной политики, сколько в сфере реализации принятых решений. В основе этой ситуации лежит дихотомия между законами США о транспорте и тем, что на самом деле происходит в городах и агломерациях.
В последующих главах мы попытаемся проанализировать причины различий между городами США и других развитых стран, существующих в сфере транспортной политики и практике формирования городских транспортных систем, а также различия в достигаемых результатах, которые могли бы послужить уроком для американских городов.
Жизнеспособность городов остается критически важным фактором
Кризис американских городов является предметом бесчисленных исследований и дискуссий. Бытует мнение, что продолжение роста «окраинных городов» и упадка центральных районов многих агломераций ведет к потере городами того значения, которое они имели в прошлом; бытуют даже утверждения, что в будущем, по мере роста сферы услуг, развития телекоммуникаций и падения роли материального производства, города могут изжить себя как таковые. Однако в этих дискуссиях по большей части не рассматривается вопрос о будущих формах человеческих поселений и организации жизни в них.
Эта концептуальная неопределенность оказалась удачным прикрытием для множества дефектов и упущений, характерных для общераспространенной, сугубо не координированной политики городского развития. Обратим, однако, внимание, на два важных обстоятельства. Во-первых, несмотря на опережающий рост строительной и деловой активности в пригородах, центры городов сохраняют свою критическую важность для экономического и социального здоровья всей городской агломерации. Во-вторых, гипотеза о предстоящей утрате городами своей традиционной роли основана на допущении, что сложившиеся тренды – часть некоторого глобального, естественного процесса и что, соответственно, будущий сценарий, к которому они ведут, неизбежен. На самом же деле сильнейшее влияние на эти тренды оказывают вполне конкретные меры социальной и экономической политики – от субсидирования строительства односемейных домов до вычетов из налогооблагаемой базы затрат на автомобильные поездки. Таким образом, текущие тренды нельзя относить к категории естественных или неизбежных. В-третьих, во многих американских агломерациях тренды последние лет уже привели к множеству транспортных проблем и к общему ухудшению социально-экономических условий, но вовсе не к формированию жизнеспособных, удобных для жизни городов и пригородов. В-четвертых, практика расползания агломераций с появлением так называемых окраинных городов оказалась неэффективной не только с точки зрения первоначальных затрат на освоение территории, строительства дорог и прочих коммуникаций, но даже в чисто функциональном плане [Burchell et al., 1999; Pennsylvania Environment Communication, 1988].
Проблемы неэффективности агломераций связаны с глобальной общенациональной проблемой избыточного потребления ресурсов, особенно энергетических. Транспорт – ведущий потребитель нефти в Соединенных Штатах, импортирующих сегодня более 50 % потребляемой нефти. Затраты на импорт нефти превышают 50 миллиардов долларов в год, это первая по величине статья общенациональных расходов на импорт; вторыми по величине являются расходы на импорт автомобилей и автокомпонентов. Таким образом, избыточная зависимость от автомобильных перевозок вносит основной вклад в отрицательный торговый баланс страны, она ослабляет экономическое могущество и конкурентоспособность Соединенных Штатов на мировом рынке.
Примечательно, что многие транспортные аналитики в США и Великобритании недооценивают глубины городских проблем, порождаемых тотальной зависимостью населения от автомобильных поездок. В своем подробном анализе современных городов Альтшулер [Altshuler, 1979] утверждает, что нынешнее состояние городских транспортных систем можно оценить как «громкий, обнадеживающий успех». Любой беспристрастный наблюдатель жизни американских городов не может не заметить, насколько это заявление оторвано от жизни. Несколько комиссий, сформированных в разное время Советом по транспортным исследованиям[25] для анализа состояния городских транспортных систем, также взяли на вооружение «гипотезу неизбежности» и пришли к выводу, что текущие проблемы не слишком серьезны и что значительное изменение наблюдаемых трендов в любом случае невозможно.