В последующие годы общественному транспорту здесь уделялось весьма ограниченное внимание и чрезвычайно скудное финансирование. На улицах британских городов, заторы на которых становились все более тяжелыми, эксплуатировались только автобусы (примечательные исключения из общего правила составляли Лондон, Глазго, Ньюкасл и Ливерпуль).
Этот вид транспорта требовал минимальных вложений, однако был неспособен составить конкуренцию автомобильным поездкам в силу присущего ему низкого уровня обслуживания. В этих условиях общественный транспорт становился все менее привлекательным для пассажиров и все более затратным для компаний-перевозчиков.
Сложившаяся ситуация демонстрировала очевидную несостоятельность правительства в деле разработки и проведения конструктивной транспортной политики. Главными объектами критики стали, однако, транспортные компании, которым ставились в вину неэффективность, сокращение объема перевозок и рост эксплуатационных затрат. Таким образом, критика сосредоточилась на следствиях, а не на причинах проблем, коренившихся в провальной политике властей в предшествующие десятилетия.
При этом утверждалось, что выходом является дерегулирование и перевод общественного транспорта в «условия свободного рынка». Критики, однако, не объясняли, каким образом дерегулирование позволит решить проблемы, накопившиеся за несколько десятилетий и породившие, скорее, потребность в усилении государственного регулирования или даже национализацию многочисленных, конкурировавших друг с другом частных компаний-перевозчиков. Никто не принимал во внимание тот факт, что свободный рынок не может хорошо работать в условиях наличия множества никем и никак не компенсируемых экстерналий. Не обсуждался и вопрос о том, что конкурирующие системы (общественный транспорт, паратранзит и личный автомобиль) имеют принципиально разные соотношения инвестиций и эксплуатационных расходов.
В 1984 г. Министерство транспорта Великобритании опубликовало Белую книгу об общественном транспорте, озаглавленную «Автобусы» [Department of Transport, 1984]. Уже из названия доклада становится понятным, что его предметом не был ни транспорт как функция, ни тем более система общественного транспорта в целом. Доклад был посвящен только одному виду общественного транспорта. Кроме того, основное внимание было сосредоточено на внутрифирменной экономике компаний-перевозчиков, т. е. документ ограничивался IV и III уровнями транспортного планирования. Вопросы, относящиеся к I и II уровням планирования (в частности, вопросы транспортной политики в конурбациях, а также соотношения личного автомобиля и общественного транспорта), в докладе фактически не упоминались.
Доклад содержал рекомендации о дерегулировании городского автобусного транспорта. Единственное исключение было сделано для Лондона в силу уникальных условий этого города. Несмотря на развернутые доказательства, представленные многими профессионалами-транспортниками, категорически возражавшими против предлагаемых новаций, парламент принял закон о дерегулировании автобусного транспорта и его отделении от рельсового транспорта. Государственным компаниям оставили обслуживание только наименее доходных маршрутов, на которые не претендовали частные перевозчики. Впрочем, на обслуживание таких маршрутов правительство выделяло субсидии.
Дерегулирование общественного транспорта в Великобритании было крайне противоречивым решением, которому предшествовали острые дебаты и многочисленные исследования. Дебаты и исследования продолжались и после принятия указанного закона [Pickup et al., 1991]. Позиция сторонников принятого решения сводилась к тому, что применение принципов свободного рынка к автобусному транспорту приведет к приходу в отрасль наемных работников, не являющихся членами профсоюза и согласных на более низкую заработную плату. Это обстоятельство, в свою очередь, приведет к снижению эксплуатационных расходов и позволит обеспечить более высокую частоту движения автобусов и более гибкую систему перевозочных услуг, в том числе за счет использования микроавтобусов. Обусловленное конкуренцией предложение большего объема услуг по сниженным ценам привлечет дополнительных пассажиров и тем самым повысит выручку. Утверждалось также, что частная инициатива обеспечит внедрение технических новаций [Department of Transport, 1984].
Противники принятого решения обращали внимание на специфические проблемы общественного транспорта, которые примерно 100 лет назад привели к необходимости государственного регулирования и 40– 60 лет назад—к идее системной интеграции общественного транспорта. При этом они утверждали, что все эти проблемы не исчезли и проявятся вновь. Частные операторы, ориентирующиеся на получение максимальной прибыли, даже за счет ухудшения общественно-значимых аспектов транспорта, сконцентрируют свои усилия на основных, выгодных маршрутах и будут пренебрегать менее выгодными. Дезинтеграция транспортных сетей вызовет расстройство работы общественного транспорта, за поездку в один конец придется платить дважды, а то и трижды, что приведет к потере части пассажиров. Сомнение вызывало еще и качество труда работников, согласных на меньшую заработную плату, чем в конкурирующих компаниях, а также уровень технического обслуживание подвижного состава. Наиболее серьезная проблема по утверждению противников дерегулирования заключалась в дезинтеграции координированных, интермодальных сетей общественного транспорта, созданных немалыми усилиями за предшествующие десятилетия. Частные операторы, стремящиеся к скорейшему получению прибыли, не будут заинтересованы в технических инновациях, поскольку их внедрение сопряжено с инвестиционными затратами, отдача от которых зачастую проявляется лишь косвенным образом и в долговременной перспективе. И, наконец, отсутствие интеграции в системах общественного транспорта неизбежно опускало процессы планирования и принятия решений с I и II уровней к уровням III и IV.
Вот основные выводы, сформулированные по итогам нескольких лет внедрения концепции дерегулировании [Fawkner, 1995; Pickup, 1991].
• Во многих районах появились микроавтобусы, благодаря которым повысилась частота движения на автобусных маршрутах.
• Конкуренция развернулась в основном за выгодные маршруты, тогда как многие прежние маршруты были закрыты.
• Объем перевозок существенно сократился: в агломерациях он упал на 30 % за период с 1986 по 1994 г.
• Суммарный пробег автобусов увеличился: в агломерациях—на 21 %. При этом в условиях падения объема перевозок произошло резкое снижение коэффициента использования вместимости подвижного состава.
• Поначалу эксплуатационные расходы (и субсидии) снизились на 20 %. Это сокращение было достигнуто преимущественно за счет снижения уровня заработной платы. Однако затем эксплуатационные расходы и субсидии стали снова расти теми же темпами, что и до дерегулирования.
• Внедрение технических и организационных инноваций замедлилось или прекратилось вовсе.
Важно провести различие между двумя фундаментальными концепциями реорганизации общественного транспорта. Первая предусматривает его приватизацию или перевод на контрактную основу при сохранении внешнего контроля над тарифами и качеством обслуживания, причем система общественного транспорта остается целостной в функциональном отношении (эту концепцию широко применяют в американских городах). Вторая концепция предусматривает дерегулирование, при котором упраздняются практически все функции внешнего контроля, кроме контроля безопасности перевозок. При этом функциональная целостность системы общественного транспорта разрушается: различные маршруты обслуживаются независимо, маршрутные расписания не согласованы и, следовательно, не обеспечивают удобные пересадки, а проезд на каждом маршруте необходимо оплачивать отдельно.
Существенные различия этих двух концепций были наглядно продемонстрированы в английских городах. В большинстве городов общественный транспорт был дерегулирован, т. е. не только приватизирован, но и освобожден от любого контроля над тарифами, маршрутными расписаниями и эксплуатационной координацией. Здесь пассажирам не предоставлена возможность единой оплаты сквозных поездок, они лишены удобства координированных пересадок и даже информации об услугах, которые предлагают другие операторы.
ТАБЛИЦА 4.1. Сравнение результатов дерегулирования и контрактации
Источник: [Fawkner, 1995].
В Лондоне возобладала первая из названных концепций: автобусный транспорт был переведен на контрактную основу (т. е. приватизирован), но не дерегулирован. Здесь в интересах пассажиров сохранили контроль и координацию транспортных услуг.
Ожидавшиеся и фактически достигнутые результаты, полученные в условиях дерегулирования транспортных услуг и их перевода на контрактную (тендерную) основу, суммированы в табл. 4.1. Здесь ясно показано, что если приватизация как таковая приводит как к отрицательным, так и к положительным последствиям, то дерегулирование определенно наносит вред как пассажирам, так и позициям общественного транспорта в целом. Единственный позитивный результат дерегулирования—сокращение издержек—был достигнут за счет снижения качества услуг, вызвавшего существенное падение объемов перевозок.
Словом, дерегулирование было успешным только с точки зрения тех специалистов, которые рассматривают общественный транспорт как коммерческое предприятие, субсидии которому следует минимизировать. При этом нельзя не отметить, что с указанной точки зрения общественный транспорт исходно является маргинальной затеей.
Если, однако, рассматривать функционирование общественного транспорта как неотъемлемый компонент городской среды и, следовательно, считать главной целью максимизацию количества перевезенных пассажиров, то дерегулирование в Великобритании обернулось явным провалом.
В начале 1990-х гг., когда ситуация после дерегулирования общественного транспорта стабилизировалась, стало очевидно, что основные проблемы городских перевозок, по сути дела, только усугубились: общественный транспорт потерял значительное количество пассажиров, поскольку оказался еще менее приемлемой альтернативой использованию личных автомобилей. В результате возникли еще более тяжелые заторы. Поскольку основной контингент общественного транспорта стали составлять вынужденные (не имеющие альтернативных возможностей) пользователи, водораздел между пассажирами общественного транспорта и автовладельцами наметился еще отчетливее, что привело к обострению социальных отношений. В целом процесс дерегулирования только снизил шансы на достижение разумного баланса между видами транспорта.