В Польше, действуя методом «кнута и пряника», к концу 1864 г. удалось покончить с мятежом. Н.А. Милютин, направленный туда с широкими полномочиями, сумел за несколько месяцев подготовить и провести аграрную реформу, более радикальную и выгодную для крестьян, чем в России. По высочайшему указу от 19 февраля 1864 г. крестьяне получали в полную собственность без выкупа ту землю, которая находилась в их пользовании, и ту, которую незаконно захватили у них помещики. Как только польские мужики стали получать землю и освобождаться от прямой зависимости от панов, восстание пошло на убыль. Генерал М.Н. Муравьев, используя жесткие методы, громил мелкие банды и уничтожал их опорные пункты, даже если они находились в костелах. Раскол среди вожаков восстания и быстрое отступление Парижа и Лондона от солидарности с поляками позволили прекратить эту смуту. Но Царство Польское было преобразовано в Привислинский край, поделенный на десять губерний.
Невольным следствием этих событий стал взрыв патриотических настроений в России. Антирусский характер восстания, стремление к восстановлению Польши в границах 1772 г., т. е. отторжению древних русских земель, и ультиматум западных держав, потребовавших признать мятежников воюющей стороной и сесть с ними за стол переговоров при посредничестве Запада, – все это осознало русское общество, ощутившее, что задеты его национальные интересы.
Выразителем этой тенденции в русском общественном мнении стала газета «Московские Ведомости», главным редактором которой с 1863 г. стал М.Н. Катков. «Как бы ни казалось далеко наше современное положение от разных идеалов, которые могут представляться каждому, – писал он в газетной статье 18 апреля, – нынешняя Россия со своим наступающим будущим сама представляет собой идеал, который мог казаться недостижимым с точки зрения прошедших эпох… Теперь мы должны действовать с полной решимостью. Наши действия должны быть направлены не к тому, чтобы угодить той или другой державе, задобрить тот или другой оттенок общественного мнения Европы… а к подавлению мятежа во что бы то ни стало… Не все в Польше радуются восстанию. Напротив, большинство народонаселения страдает от мятежа и, без сомнения, желает, чтобы приняты были все нужные меры для ограждения собственности и жизни людей от терроризма революции».
Казалось бы, от единства против угрозы государству следовало сплотиться во имя положительных целей. К сожалению, русское общество еще не обвыклось в новых условиях, не приучилось к самодеятельности, сильны были апатия и лень, крепка была привычка надеяться на власть, которая все обязана решить и сделать, но ширилось в низах и верхах просвещенного общества и раздражение в отношении власти, которая действовала медленно, неумело, грубо, корыстолюбиво…
Молодой князь В.П. Мещерский, вхожий в столичный свет и близкий к наследнику престола, недоумевал. Он был знаком с неким Иосафатом Огрызко, поляком по происхождению, чиновником Министерства финансов и в то же время – революционером. В конце 1862 г. Огрызко открыто говорил князю, что работает одновременно для торжества революции в России и для польского восстания. Когда же при встрече с начальником III Отделения князем В.А. Долгоруковым Мещерский спросил, почему власти терпят Огрызко, шеф жандармов добродушно улыбнулся: «Мы знаем больше вас про Огрызко, но что прикажете нам делать, когда министр финансов его берет в свои вице-директоры». Огрызко занимал пост вице-директора департамента неокладных сборов, т. е. ведал акцизами, и с радостью содействовал расширению сети питейных заведений по России. Весной 1863 г. он, наряду с несколькими поляками – офицерами, сбежал в Виленский край. Там был захвачен в плен и вместе с вождями мятежа был приговорен к смертной казни. Но А.К. Карамзина, вдова историка Н.М. Карамзина, у которой Огрызко ранее служил секретарем, просила лично государя о помиловании, и казнь была заменена ссылкой в Сибирь на пожизненную каторгу.
«Как объяснить то загадочное бессилие, которое проявлялось в действиях нашего правительства в такое время, когда со всех сторон надвигались на государство грозовые тучи? – задавался в дневнике вопросом военный министр Д.А. Милютин и отвечал себе. – Главной этому причиною считаю расшатавшийся устарелый механизм администрации и отсутствие единства в самом составе высшего правительства».
Будто по волнам взбаламученного моря шел корабль Российского государства. Его качало со всех сторон, и велико было искушение свернуть с намеченного маршрута, переждать разразившуюся бурю возмущения, а когда все успокоится, тогда и продолжить путь.
Тем не менее Александр II решился на продолжение курса реформ. Он отчасти пренебрегал существующими трудностями, отчасти не сознавал серьезности возникавших угроз и препятствий, но вело его одно чувство – желание блага России, в сентябре 1862 года отметившей тысячелетие государственности. В честь юбилея в Новгороде в присутствии императорской семьи был открыт величественный памятник работы М.О. Микешина; состоялись парад войск и бал от имени новгородского дворянства.
Программным заявлением власти стал циркуляр министра иностранных дел князя А.М. Горчакова, направленный им в 1862 г. русским послам за границей: «Морская ширь, как говорит Расин, никогда не бывает спокойна. Так и у нас. Но равновесие восстановляется. Когда волны вздымаются, как теперь повсюду, было бы наивностью утверждать, что море тотчас утихнет. Главная задача – поставить плотины там, где общественному спокойствию или интересу, а в особенности существу власти угрожает опасность. Об этом и заботятся у нас, не отступая от пути, который наш августейший государь предначертал себе, со дня вступления на престол. Наш девиз: ни слабости, ни реакции. Его начинают понимать в России. Нужно больше времени, чтобы акклиматизировать его и в Европе, но я надеюсь, что очевидность убедит наконец самые предубежденные умы…»
Реформы местного самоуправления
Отмена крепостного права привела к образованию «пустых мест» в существовавшей ранее системе местного управления и судопроизводства в сотнях уездов и городов России, в тысячах сел и деревень. Если ранее помещик в своем имении был первым и почти неограниченным представителем административной власти, если ранее в уездном и губернском управлении большая часть должностей замещалась представителями дворянства, которые, естественно, выражали и защищали интересы своего сословия, то теперь положение изменилось. Если ранее государство через своих чиновников, прежде всего – через губернатора, жестко контролировало всю местную жизнь в стране, то теперь всевластие местных бюрократов виделось неприемлемым. Подобное положение могло быть терпимо лишь до оттепели и до крестьянской реформы.
Сознавая это, Н.А. Милютин еще в марте 1859 г. начал рассмотрение вопросов хозяйственно-распорядительного управления в уезде. В созданной им комиссии разрабатывался проект нового устройства местного самоуправления на основах большего доверия со стороны центральной власти, возможно большей самостоятельности и возможно большего единства. В апреле 1860 г. он представил императору проект закона о местном (земском) управлении, которое строилось на принципах выборности и бессословности. Однако С.С. Ланской намечал для «вознаграждения дворян за потерю помещичьей власти» предоставить им «первенство в хозяйственной администрации» на местах.
После Манифеста 19 февраля дошел черед и до этого закона. Сменивший С.С. Ланского на посту министра внутренних дел П.А. Валуев был настроен на то, чтобы в максимально возможной степени сохранить преимущественное положение и права дворянства. Новый министр, будучи ловким и умным чиновником, заботился прежде всего о своей карьере, во имя которой он готов был служить разным партиям. Он все же не решился отказаться от одобренных ранее царем принципов выборности и всесословности, но изменил правила выборов. Новые правила давали преимущество дворянам-землевладельцам и существенно ограничивали представительство основной массы населения – крестьян.
С другой стороны, уступкой либеральным и демократическим устремлениям тогдашнего общества стала разработка проекта учреждения при Государственном совете «съезда земских гласных» из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов. После обсуждения царем этот проект в июне 1862 г. был опубликован и передан для обсуждения в дворянских собраниях. Готовилась фактически революционная реформа, долженствующая предоставить русскому обществу реальные права для участия в делах управления: дело шло к учреждению Государственной думы (парламента). Но не получилось.
Разбушевавшееся море общественной жизни, взбаламученное подстрекательскими призывами неистовых радикалов, напугало власть. Прокламации, призывы к гражданской войне, наконец, пожары – все это порождало сомнения в необходимости радикальных демократических перемен. А как поведут себя новые земские учреждения? А их съезд не обернется ли Национальным или Учредительным собранием, как это случилось во Франции в июне – июле 1789 года при добром и наивном короле Людовике XVI? Власть, естественно, не желала сама создавать условия для начала революции в России. И потому решили погодить.
Но когда и волнения улеглись, к недоумению царя реформа не шла. Идея земства наводила страх в высших сферах и среди дворянства, поэтому проект тормозили. Александр Николаевич заявил: «Требую, чтобы дело это непременно было покончено до 1 января». Только после этого, в ноябре 1863 г., проект Положения о губернских и уездных земских учреждениях был обсужден в Государственном совете и 1 января 1864 г. был подписан Александром II, получив силу закона.
Согласно этому закону, в России создавались выборные и всесословные земские учреждения. Они состояли из уездных и губернских земских собраний и управ. Собрания становились органом распорядительным, в них на трехлетний срок избирали от 10 до 90 гласных