в уезде и от 15 до 100 в губернии (гласный – имеющий право голоса; власть желала избежать слова «депутат», наводящего на мысль о парламенте). Гласные избирали в свою очередь исполнительные органы местной власти – управы – в составе 4–6 членов.
Все это намечал еще Милютин. Но Валуев ужесточил систему выборов, которые должны были проводиться по куриям (разрядам, согласно сословному и имущественному принципам). В первую курию входили уездные землевладельцы и лица, имевшие не менее 200 десятин земли или недвижимую собственность не менее 6 тысяч рублей; во вторую – городские избиратели – купцы, предприниматели, мещане и прочие, с годовым доходом более 6 тысяч рублей или городской недвижимостью не менее 500 рублей, а также дворяне и духовенство, имевшие в городах собственность в определенных размерах; в третью – выборные от сельских обществ, т. е. крестьяне. Выборы в первые две курии были прямыми, но в третью – трехступенчатыми. Сначала сельский сход избирал представителей на волостной сход, на котором, в свою очередь, избирались выборщики, а затем уже уездный съезд крестьянских выборщиков направлял своих гласных в уездное земское собрание. Стоит заметить, что закон давал право баллотироваться по третьей курии также местным дворянам и духовенству.
Благодаря этим мерам в формально всесословных земских учреждениях было обеспечено преобладание поместного дворянства и присутствие «благонадежных» мужиков. В то время численность населения империи составляла около 80 млн человек, из которых около 80 % составляли крестьяне. В земских учреждениях соотношение получилось иное. После проведения в 1865 г. первых выборов в уездных земских собраниях доля дворян составляли 42 %, крестьян – 38 %, купцов – 10 %, духовенства – 6,5 %, прочих – 3,5 %. Еще большим оказалось преобладание дворян в губернских земских учреждениях: в собраниях доля дворян составила 74 %, крестьян – 10 %, прочих – 15 %, а в губернских управах дворяне имели уже 89,5 %, крестьяне – 1,5 %, прочие – 9 %. По закону председателями уездного и губернского земских собраний могли быть только уездный и губернский предводитель дворянства.
Земские собрания собирались один раз в год в декабре на общую сессию на срок от 10 до 20 дней. Управы работали постоянно, их члены, в отличие от гласных, получали жалованье.
Введение нового институт самоуправления было встречено с энтузиазмом сторонникам реформ в России. К.Д. Кавелин назвал земство «необходимой и превосходной школой для приготовления русских людей всех классов к участию в государственных делах при будущем представительном строе». Но радикалы осудили новый закон. Из Лондона А.И. Герцен назвал новые положения «мизерными», а его друг Н.П. Огарев назвал земство «не учреждением новой гражданской свободы в России, а учреждением, которое сделано ради тщеславия, чтобы удивить Европу правительственным либерализмом». Несправедливость такой оценки очевидна, но все же можно сожалеть, что власть не смогла в то время создать систему земства в максимальном варианте: с учреждением высшего, всероссийского земского собора, координирующего деятельность местных учреждений, и низовых земских учреждений на уровне волости. Власть сознавала неподготовленность народа и страшилась формирования оппозиции, угрозы революции, но все же значение сделанного было немалым.
Круг деятельности земства был строго ограничен хозяйственными вопросами, однако в них ему предоставлялась широкая самостоятельность. Впрочем, губернатор имел право опротестовать любое решение земского собрания, если оно противоречило законам. В круг деятельности земства входили устройство и содержание путей сообщения в уезде (губернии), благотворительных заведений (богаделен, сиротских приютов), учебных заведений (земских школ), медицинских учреждений (земских больниц), страхование имущества, попечение о развитии местной торговли и промышленности, попечение о местах заключения, о почте, обеспечение народного продовольствия, ветеринарная и агрономическая деятельность. Доходы земства складывались из налогов на земли, леса, недвижимое имущество населения, торговые, промышленные и промысловые предприятия.
«Сверх полного освобождения крестьянства от круговой поруки и других зол, тормозящих общий прогресс, – рассуждал в своем дневнике великий русский хирург Н.И. Пирогов, – необходимо будет земскому представительству взять в свои руки и налечь всеми силами на распространение благосостояния, грамоты, здравых понятий, уважения к правам собственности и закону в темных массах, предоставленных теперь грубому произволу и увлечениям самых нелепых пропаганд» (Пирогов, с. 288).
Действие земской реформы не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых почти не было помещичьих владений, и на национальные окраины империи – Польшу, Литву, Правобережную Украину, Белоруссию, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию.
Земские учреждения добились больших успехов в своей деятельности, благодаря земствам ускорилось развитие страны и улучшилось положение большинства ее жителей.
В то время основная часть населения русской деревни была неграмотной. Например, в Ярославской губернии на 1 учащегося приходилось 283 неучащихся. В Костромской губернии на 23 тысячи сел и деревень имелось всего 269 начальных школ. Земства взяли на себя инициативу устройства новых начальных и средних школ, прежде всего в сельской местности. Расходы земства на нужды просвещения составили в 1869 г. 34 тысячи рублей, в 1878 г. – 133,7 тысячи рублей. Возникли тысячи новых школ и библиотек.
Медицинская помощь для крестьян в то время ограничивалась наличием деревенской знахарки, лечившей от всех болезней и помогавшей при родах, или редкими больницами, созданными гуманными и человеколюбивыми помещиками в своих имениях. Земства начали создавать в крупных селах больницы. В 1870 г. имелось 530 врачебных участков земской медицины, на которых служили 610 врачей. К концу XIX в. их количество выросло в 4–5 раз. Поскольку врачей не хватало, стали открывать фельдшерские пункты. В большинстве случаев лекарства выдавались бесплатно; проводилось оспопрививание.
Земства наблюдали за ветеринарным состоянием уезда, привлекали агрономов и ветеринаров, создавали ветеринарные и сельскохозяйственные училища, устраивали сельскохозяйственные выставки; наладили земскую статистику и взаимное страхование сельских строений от пожаров.
С Земской реформой смыкается Городовая реформа, реформа городского самоуправления, утвержденная Александром II 16 июня 1870 г.
Ранее крупные города в России имели выборные органы городского управления, но их независимость от местной администрации была чисто номинальной. Причем избирательным правом пользовались мужчины не моложе 21 года, проживавшие в данном месте не менее 2 лет и обладавшие годовым доходом не менее 100 рублей серебром. В первой половине XIX в. происходит быстрый рост городов, доля городского населения к 1863 г. составила уже более 6 млн человек, 10 % всего населения России. Между тем русские города не имели мостовых, уличного освещения, водопровода. Городничим, полицмейстерам или крупным торговцам не было никакого дела до благоустройства городов и интересов большинства населения.
Рассмотрение этого вопроса в правительстве началось в 1859 г., но было сочтено преждевременным в условиях, когда власть была занята разрешением первоочередных, важных и сложных вопросов крестьянской реформы. Проект разрабатывали много лет, в марте 1866 г. он был внесен в Государственный совет и лишь спустя четыре с половиной года утвержден государем.
Действие этого закона было распространено в 1870 г. на 45 крупных городов, в 1871 г. на 104 города империи, а вскоре и на все остальные. Основные принципы Городового положения сходны с принципами земских учреждений: выборность, всесословность, ограничение компетенции сугубо хозяйственными делами. К участию в выборах допускались мужчины не моложе 25 лет, имеющие недвижимую собственность и платящие городские налоги; образовывались три курии избирателей по имущественному принципу. Квартиронаниматели, будь они и богатыми, и постоянно живущими в данном городе, не имели избирательных прав. Это привело к тому, что в среднем в городах избирательное право получили от 3 до 5 % населения. Избиралась сроком на 4 года городская дума с 30–70 гласными (в Москве – 180, в Петербурге – 250), текущими делами ведала городская управа из 2–3 человек под руководством городского головы, он же – председатель городской думы.
Городская дума ведала делами городского хозяйства и благоустройства, устройством рынков, пожарной безопасностью, развитием местной торговли и промышленности, устройством больниц и благотворительных учреждений (богаделен и сиротских приютов), школ, библиотек, музеев и театров.
Реформы в сфере образования
Большой бедой России была неграмотность подавляющей части ее населения. Николай I был согласен с мнением своего министра финансов Е.Ф. Канкрина: «Простой человек для его собственного счастья и спокойствия не должен быть слишком учен». В стране имелось 8 университетов, сеть закрытых дворянских учебных заведений, гимназии и начальные сельские и городские училища, дополняемые в деревнях церковно-приходскими и помещичьими школами. Всего же в 1856 г. на 63 800 тысяч населения империи (без учета Польши и Финляндии) приходилось 8,2 тысячи учебных заведений всех уровней. Министерство народного просвещения строго следило за учебными программами, попечители учебных округов контролировали и текущую деятельность учебных заведений. В последние годы николаевского царствования была повышена плата за обучение, сокращены учебные программы, ограничено число студентов университетов.
Однако в год окончания Крымской войны стало очевидностью, что развитие страны требует увеличения числа грамотных людей, специалистов для сельского хозяйства и промышленности. Император Александр II смог понять это.
Уже в ноябре 1855 г. последовало высочайшее повеление о неограниченном приеме на все факультеты университетов. В январе 1857 г. отменяется запрет на открытие учебных заведений частными лицами. В 1859 г. в Киеве возникают воскресные начальные школы для детей и взрослых, вскоре получившие немалое распространение, в 1862 г. их было 274. Но после бурных событий 1861–1862 гг., в которых оказались замешанными лица, преподававшие в воскресных школах, большую часть школ закрыли.