Довольно острые нападки на право вето приходилось слышать в ходе межправительственных переговоров по реформе Совета Безопасности — вплоть до полного упразднения данного «анахронизма». (Причём даже от тех стран или государств, которые в прошлом обращались к нам с просьбой применить вето для защиты их интересов.) Приходилось разъяснять: без вето Совет Безопасности ООН потеряет свой смысл — ему останется только штамповать те решения, которые принимаются в Вашингтоне. Нынешняя политическая «структура мира» такова, что США и их союзники практически по всем вопросам имеют в Совете 9 голосов, достаточных для принятия резолюции, и практически всегда — 7 голосов для того, чтобы заблокировать принятие нежелательного для них проекта без использования вето. Так было, например, с голосовавшимся в 2014 году проектом резолюции СБ по Палестине. США проголосовали «против» (вместе с Австралией), но это не считалось использованием вето, поскольку было ещё пять воздержавшихся. (Редчайшее исключение, единственное на моей памяти за 10 лет: в декабре 2016 года США набрали лишь 7 голосов при 8 воздержавшихся по санкционной резолюции по Южному Судану. Хотя делегация США потратила несколько недель на её «продавливание», большинство членов Совета сочло, что введение санкций лишь усугубит и без того тяжёлый кризис в стране, которая после получения независимости в 2011 году так и не пришла к «внутреннему балансу» — её продолжали сотрясать внутриполитические и межплеменные распри.)
Не все понимают, что вето «работает» не только в тех случаях, когда оно фактически применяется, но и во многих других, стимулируя поиск консенсуса, политического баланса при выработке резолюций Совета Безопасности ООН.
Такая ситуация сложилась, например, в 2011 году, когда постпред США Сьюзан Райс задумала «продавить» через Совет антиэритрейскую резолюцию, причём не дав выступить самим эритрейцам. (Из своего опыта работы замгоссекретаря США по Африке в администрации Билла Клинтона она вынесла стойкую неприязнь к президенту этой страны.) Всем известно, что проект готовился несколько недель, но вброшен был вечером на предмет голосования на следующий день, хотя никакой срочности у вопроса не было.
Я назвал подобную тактику «партизанской» и к всеобщему неудовольствию американской коалиции предупредил, получив «добро» из Центра, что в такие сроки проект не будет принят, мы не готовы голосовать и применим «техническое вето» (придуманный нами термин, который отражает или неготовность голосовать по времени, или нас категорически не устраивают какие-то второстепенные элементы проекта, хотя в принципиальном плане мы могли бы его поддержать). В итоге, после сложных препирательств несколько видоизменённый проект приняли в более поздние сроки. Мы и китайцы воздержались. Эритрейцы были признательны нам за проявленную принципиальность.
В 2013 году пришлось пригрозить «техническим вето» англичанам. Они собирались проводить открытые дебаты в Совете по теме «Женщины в вооружённом конфликте» под председательством своего министра иностранных дел. Среди «брифиров» (то есть тех, кто призван «ввести Совет в тему») значилась и голливудская звезда Анджелина Джоли (в своём качестве «посланника» ООН по беженцам). Для принятия на заседании англичане подготовили проект резолюции, нашпиговав его положениями, не имевшими прямого отношения к теме, но грозившими далеко идущими последствиями для всей системы ООН. Наиболее вызывающим выглядел пункт, призывающий государства-члены работать с гражданским обществом «через голову» соответствующих правительств. Наши замечания о том, что ООН ведь — межправительственная организация и работа «через голову» может расшатать её основы, англичане игнорировали.
Откровенно поговорил с постпредом Соединённого Королевства Марком Лайлом Грантом: не хочу портить тебе «праздник», но у нас нет другого выбора, такое положение пропустить мы не можем, придётся ветировать ваш проект, каким бы «торжественным» ни выглядело мероприятие.
«Вредоносное» положение было снято. Проект мы поддержали. Дискуссия прошла неплохо. Анджелина Джоли выступила просто хорошо.
В 2014 году австралийцы решили завершить своё двухлетнее пребывание в Совете Безопасности реформой существующей в ООН довольно сложной санкционной структуры. (Когда Совет вводит против кого-то санкции, как правило, создаётся соответствующий санкционный комитет в составе всех его членов.) Замысел австралийцев состоял в том, чтобы «централировать» эту систему, перераспределив компетенцию в пользу Секретариата ООН, где большим влиянием пользуются представители западных стран (хотя сотрудники Секретариата ООН и не должны работать по указаниям своих столиц, определённую «идеологию» они на практике привносят).
Нас задумка не устраивала в принципе, о чём мы сразу и сказали австралийцам и другим членам. Поняв, что косметическими изменениями проекта тут не обойдёшься, австралийцы отказались от его продвижения. И покинули Совет Безопасности без «скандала», что делало им честь.
Реформа Совета Безопасности
Реформа Совета Безопасности ООН — один из самых «вымученных» вопросов повестки дня Всемирной организации. Совет ранее уже однажды реформировался — в 60-е годы прошлого века, когда он «вырос» с 11 до 15 членов. При этом число постоянных членов — пять — осталось неизменным. Интересно, что СССР сначала голосовал против той поправки в Устав ООН, а затем всё же решил её ратифицировать. (Любая поправка к Уставу должна быть принята и ратифицирована двумя третями членов Организации, причём в числе ратифицировавших должны быть все пять постоянных членов.)
В 90-е годы зашёл разговор о необходимости новой реформы. Число членов Организации заметно выросло, более активную роль в международных делах стали играть развивающиеся страны. В 1993 году для обсуждения проблемы была создана соответствующая рабочая группа «открытого состава» (то есть участвовать могли все желающие члены ООН, что они и делали). Стало ясно, насколько велик разброс взглядов и добиться прогресса будет непросто. Веских и длительных дискуссий потребовала даже договорённость о начале официальных межправительственных переговоров, а когда они в конце концов стартовали в 2007 году, лишь чётче обозначилась поляризация взглядов.
Пожалуй, единственное, в чём были согласны все, это то, что Совет Безопасности необходимо расширить для того, чтобы он стал более «представительным». Некоторые добавляли — «и эффективным». Последнее вызывает серьёзные сомнения. И в составе 15 членов работа в Совете — процесс мучительный. Обычно обсуждение одного вопроса занимает около двух часов (а зачастую — значительно больше), выработка заявлений требует консенсуса. И ясно, что чем больше стран — тем больше мнений. При этом Совет Безопасности берёт на себя всё больше тем и в результате проводит до 400 заседаний в год в различных форматах. (Российская делегация последовательно выступает за то, чтобы Совет сосредоточился на своих уставных прерогативах поддержания международного мира и безопасности и не пытался «отобрать хлеб» у других органов ООН, «залезая» в правозащитную или социально-экономическую сферы. Однако «ползучая экспансия» всё же происходит.) С учётом этого Россия выступает за «умеренное» расширение — немногим более 20 членов. Помимо прочего, это гарантировало бы, что избираемые на два года непостоянные члены могли бы хотя бы раз председательствовать в Совете, тем самым оставив более заметный след в его работе.
Здесь по-настоящему «схлестнулись» две школы мысли: те, кто полагает, что Совет должен расширяться в «двух категориях» (то есть появились бы новые постоянные и дополнительные непостоянные члены), и те, кто выступает против, предпочитая вариант «полупостоянных» членов: наиболее влиятельные государства имели бы возможность избираться на более длительный срок (5-8 лет).
К сторонникам первого подхода относится «четвёрка» кандидатов на постоянное членство в Совете Безопасности (Бразилия, Индия, Германия и Япония), а также страны Африки, претендующие на два постоянных места в Совете с правом вето (при этом не называют, о каких именно двух странах идёт речь). Второй подход продвигает группа «Объединившиеся ради консенсуса», наиболее активную роль в которой играют Италия и Пакистан.
Мы выступаем прежде всего за достижение максимального согласия между членами ООН по реформе Совета Безопасности. Если бы реформенное решение было просто «продавлено» одной группой — в ущерб другой, это могло бы привести к расколу во Всемирной организации, в результате чего Совет Безопасности не стал бы ни более эффективным, ни более авторитетным. По реформе Совета Безопасности необходимо достижение «исторического компромисса», но до него, судя по всему, ещё далеко.
Выборы нового Генерального секретаря ООН
Если выборы в 2006 году Генеральным секретарём ООН Пан Ги Муна прошли вполне рутинно, а в 2011-м он был переназначен на второй пятилетний срок вообще без всякой конкуренции, то вокруг подбора его преемника развернулась настоящая интрига. Причём сразу по нескольким направлениям.
Восточноевропейская региональная группа (ВЕГ) (в неё входят 23 страны, в том числе и Россия) громко настаивала, что девятый генсекретарь должен появиться именно из её рядов. Действительно, ВЕГ — единственная из существующих в ООН пяти региональных групп, которой ни разу не удавалось продвинуть на пост руководителя Секретариата ООН «своего человека». Мы поддержали эти амбиции, напомнив, правда, что в 2006 году, когда, по общему признанию, была очередь представителя Азии, свою кандидатуру выдвинула латышка Вике-Фрейберга, поэтому сейчас восточноевропейцам надо быть готовыми к появлению в списке «чужаков».
Вторая «линия атаки» — новым генсеком должна стать непременно женщина. Ожидание резонное, поскольку за 70 лет существования ООН такого ещё не было. Даже среди кандидатов на пост за всё время оказались лишь три женщины.
Третья новация — роль Генассамблеи в данном процессе. Устав ООН в этом плане весьма сух: Генассамблея назначает генсекретаря по рекомендации Совета Безопасности. Вдобавок в одной из ранее принятых резолюций Генассамблея просит Совет представить ей одного кандидата. (Брошенная в каком-то из интервью Сергеем Лавровым фраза о том, что мы не против представления Советом Генассамблее нескольких кандидатов, вызвала переполох у западной «тройки» постоянных членов — они явно не были настроены на «разгул демократии».)