В политике представления имеют решающее значение. Преданные идеологии «эксперты» с каждой стороны будут приукрашивать примеры и выводить из них более общие выводы. Как мы пытались указать, многие люди воспринимают или запоминают только доказательства, которые согласуются с их изначальными убеждениями. Это, вероятно, именно так особенно в идеологически заряженных вопросах, таких как роль правительства (в частности – в борьбе с неравенством). Это само по себе может быть отражением высокого уровня неравенства в Соединённых Штатах. На кону огромное количество денег, поставленных на выигрыш в этих дебатах для 1 процента. Учитывая это, становится труднее, а не легче, взвешивать все соображения сбалансированным методом.
В этой главе я постарался воспользоваться случаем для показа продуманного и сбалансированного подхода к правильной роли рынка и государства. Мы не решаем, когда конкретное медицинское вмешательство хорошо, а когда – плохо, ориентируясь только на успехи или страшные истории. Вместо этого мы пытаемся понять условия, в которых это медицинское вмешательство сработает скорее или нет. Каковы риски не предпринимать ничего? Каковы ограничения вмешательства? То же самое отношение должно быть к «большим» идеям, которые мы обсуждаем, и к более специфическим политическим вмешательствам.
Власть имущие пытаются сформировать дискуссию способом, который приносит выгоду их собственным интересам, осознавая, что в демократии они не могут просто наложить свои правила на остальных. Одним способом или другим, им приходится «сотрудничать» с остальным обществом, чтобы продвигать свой план.
И опять же, богатые имеют преимущество. Представления и убеждения подвержены влиянию. Эта глава показала, что богатые имеют инструменты, ресурсы и мотивацию управлять убеждениями способами, служащими их интересам. Они не всегда выигрывают – но это ещё далеко от окончания битвы.
Мы видели, как власть имущие манипулируют общественным мнением, призывая к справедливости и эффективности, когда реальные результаты приносят выгоду только им самим. В следующей главе мы увидим, как они достигли этого не только на суде общественного мнения, но и в судах Америки.
Глава 7. Справедливость для всех? Как неравенство разрушает верховенство закона
Каждое утро студенты по всей Америке клянутся в своей преданности флагу Соединённых Штатов и «республике, которую они представляют, одной нации под Богом, со свободой и справедливостью для всех». Это подразумеваемое обещание – свободы и справедливости для всех – улавливает одну из основных ценностей, которые помогают определить американское чувство идентичности. В нашем лучшем проявлении мы – страна, где правит верховенство закона, где человек невиновен, пока не доказано обратное, и где все люди равны перед законом. Эти ценности также центральны для нашего понимания места Америки в мире. Мы отстаивали их в других странах. Но то, что утверждается в клятве, редко выполняется. Не говоря уже о затрагивании более широкого вопроса: выполняет ли Америка свои обещания на самом деле.
Эта глава исследует одно из трёх важных полей битвы, на которых разворачивается борьба за создание более равного (или более неравного) общества: битву за законы и предписания, правящие нашей экономикой, – как они применяются. Следующая глава рассматривает битву вокруг бюджета, а глава девятая изучает управление денежной политикой и макроэкономикой.
Глава начинается с довольно абстрактного, но важного набора вопросов. В чем цель законов и предписаний, которые являются центральными для функционирования нашей экономики? Почему нам нужно верховенство закона? Существует ли более чем одно «верховенство закона» и если да, то какое значение имеет выбор? Основная мысль отражает то же, что и в более ранних главах: существуют альтернативные законодательные рамки. Каждая имеет свои последствия для эффективности и распределения. Неверный тип верховенства закона может сохранить и расширить неравенство.
В то время, как хорошее «верховенство закона», по сути, должно защищать слабых от могущественных, мы видим, как эти юридические рамки иногда делают все наоборот, и эффект вылился в огромное перераспределение состояния от среднего и низшего класса наверх520. Ирония заключается в том, что, пока защитники этого законодательства утверждают, что они продвигают эффективную экономику, они на самом деле ведут к искаженной экономике.
Зачем нам нужно верховенство закона
Как говорится в старом стихотворении: «Нет человека, что был бы сам по себе, как остров». В любом обществе то, что делает один человек, может принести вред или пользу другим. Экономисты ссылаются на подобные эффекты как экстерналии. Когда те, кто вредит другим, не несут полной ответственности за свои действия, они не имеют адекватную мотивацию не вредить другим и предпринимать меры предосторожности, чтобы избежать рисков вреда. У нас есть законы, предоставляющие каждому из нас мотивацию избегать вреда для других – для их имущества, здоровья, для общественных благ (как природа), которыми они наслаждаются.
Экономисты фокусируются на том, как предоставить наилучшую мотивацию, чтобы люди и фирмы принимали во внимание экстерналии: сталелитейная промышленность должна быть вынуждена платить за загрязнения, а те, кто стал причиной несчастного случая, должен платить за последствия. Мы воплощаем эти идеи, например, в принципе «загрязнитель платит», который говорит, что загрязнители должны платить за все последствия своих действий. Если кто-то не платит за все последствия своих действий – например, за загрязнение, вызванное производством, – это субсидия. Это равно тому же, что не оплачивать полную стоимость труда или капитала. Некоторые корпорации, сопротивляющиеся плате за загрязнение, которое они создают, говорят о возможной потере рабочих мест. Ни один экономист не станет предполагать, что субсидии труду или капиталу, осуществляющиеся в искаженном виде, должны сохраниться, чтобы сохранить рабочие места. Именно такой формой субсидии является отказ от уплаты издержек, связанных с защитой окружающей среды, и эта форма больше не может быть приемлемой. В то же время ответственность за поддержание экономики на уровне полной занятости лежит повсюду – включая денежную и фискальную политику.
Успех, с которым корпорации зачастую избегают полной ответственности за свои действия, – пример того, как они формируют правила экономической игры в свою пользу. В результате действия законов, ограничивающих степень их ответственности, атомные электростанции и морские нефтяные платформы защищены от всех издержек в случае, если они взорвутся521. Последствия этого таковы, что мы имеем больше атомных электростанций и нефтяных платформ, чем могли бы в ином случае. Фактически спорно, что без всего набора правительственных субсидий у нас бы вообще были атомные электростанции522.
Иногда издержки, которые фирмы накладывают на других, не очевидны сразу. Корпорации зачастую берут на себя большие риски, и все может быть в порядке в течение долгих лет. Но когда что-то случается (как это произошло с атомной электростанцией TEPCO в Японии или заводом Union Carbide в Бхопале, Индии), пострадать могут тысячи. Принуждение корпораций компенсировать вред пострадавшим не отменит нанесенного ущерба. Даже если семья погибшего из-за опасных условий труда получает компенсацию, человека уже не вернуть. Именно потому мы не можем опираться только на мотивацию. Некоторые люди любят брать на себя риск – особенно когда остальные несут большую часть риска на себе. Взрыв на платформе Deepwater Horizon в апреле 2010 года инициировал фонтан, который выбросил миллионы баррелей нефти British Petroleum в Мексиканский залив. Руководители BP сделали рискованную ставку: сэкономили на безопасности, что повысило немедленную прибыль. В этом случае они сыграли – и проиграли. Но окружающая среда и жители Луизианы и других штатов Залива проиграли куда больше.
В последующем судебном процессе корпорации, вызывающие ущерб, могут иметь больше контроля за ходом процесса, чем люди, которым нанесен вред. Они могут свести ситуацию к положению, в котором дешево отделаются от тех, кто пострадал. Многие люди не в состоянии дотянуть до адекватной компенсации, не могут позволить себе юристов, которые сравнялись бы с юристами компании. Одна из ролей государства – сбалансировать весы правосудия. В случае с катастрофой BP оно так и сделало, правда, очень аккуратно, и в конце стало ясно, что бо́льшая часть жертв, скорее всего, получит компенсации, которые возмещали всего лишь часть того, что они пережили523.
Рональд Коуз (Ronald Coase), чикагский экономист и нобелевский лауреат, объяснил, как разные способы приписывания прав собственности были одинаково эффективны для решения проблем с экстерналиями, или, по крайней мере, могли бы быть в гипотетическом мире с отсутствующими транзакционными издержками.
В комнате с курильщиками и некурящими можно приписать «права на воздух» курильщикам, и, если некурящие ценят чистый воздух больше, чем курильщики ценят задымленный, они могут дать взятку курильщикам, чтобы те не курили524. Но можно и по-другому: приписать права на воздух некурящим. В этом случае курильщики могут подкупить некурящих, чтобы те позволили им курить так долго, на сколько они ценят право курить больше, чем некурящие ценят чистый воздух. В мире транзакционных издержек – реальном мире, где, например, собрать деньги с одной группы, чтобы заплатить другой, бесплатно не получится, – одно распределение может быть куда более эффективным, чем другое525. Но, более того, – могут наступить серьёзные распределительные последствия альтернативных ассигнований. Передача некурящим прав на воздух приносит им выгоду за счёт курильщиков.