Необходимость в сильном верховенстве закона широко признается, но это также вопрос, какого рода верховенство должно быть и как им управлять. В создании системы законов и предписаний, которые управляют экономикой и обществом, существуют компромиссы: некоторые законы и предписания выгодны для одной группы, для другой – другие.
Мы исследовали несколько примеров, когда то, что случилось, возможно, могло быть предсказано: законы и предписания, и то, как они воплощались и контролировались, отражают интересы верхних слоев общества больше, чем среднего и низшего классов.
Растущее неравенство, в комбинации с испорченной системой финансирования политических кампаний, рискуют превратить американскую правовую систему в пародию на правосудие. Некоторые могут по-прежнему называть это «верховенством закона», но в сегодняшней Америке гордое утверждение «справедливости для всех» заменено на более скромное утверждение «справедливость для тех, кто может её позволить». И число людей, которые могут себе это позволить, стремительно уменьшается.
Глава 8. Битва за бюджет
С наступлением Великой Рецессии государственные доходы резко упали и национальный дефицит и долг выросли. Вскоре поднялся крик в Соединённых Штатах и Европе, что дефицит должен быть взят под контроль так скоро, насколько это возможно, как правило, с помощью резкого сокращения расходов – в программах, рекомендующих аскетизм.
Президент Обама создал двухпартийную комиссию по сокращению дефицита, возглавленную бывшим сенатором от Вайоминга Аланом К. Симпсоном (Alan K. Simpson) и бывшим руководителем аппарата при президенте Клинтоне Эрскином Боулзом (Erskine Bowles)563. Мозговой центр Вашингтона – Центр двухпартийной политики – выступил со своим собственным предложением564. Глава бюджетного комитета нижней палаты конгресса Пол Райан от Висконсина предложил другое565. К лету 2011 года дебаты по поводу бюджета стали злобными, и республиканцы эффективно взяли страну в заложники, отказываясь позволить повысить потолок долга до тех пор, пока это не будет сопровождаться обязательством существенного снижения дефицита – будь то сокращение расходов или повышение налогов566.
Это бюджетное балансирование на грани провала скрыло реальные экономические трудности, с которыми столкнулась страна: не терпящая отлагательств проблема, поставленная высоким уровнем безработицы и пропастью между потенциальными и реальными экономическими результатами, а также долгосрочная проблема растущего неравенства. Балансирование на грани войны сдвинуло внимание от этих проблем на вопросы дефицита и сокращения долга.
По мере поступления рекомендаций от разных комиссий некоторые предлагали понизить налоги наверху и повысить налоги для среднего класса. Они игнорировали то, как дефицит – пропасть между государственными расходами и доходами – вышел на первое место. Если бы они сосредоточились на реальных источниках дефицита, они бы поняли, что существовало больше простых способов взять его под контроль. В этой главе я попытаюсь пересмотреть дебаты. Я покажу, как бюджетная, налоговая и политика расходов может, на самом деле, быть использована для сокращения неравенства в нашей стране и в то же время способствовать экономическому росту, беря дефицит под контроль.
История дефицитов
Сейчас может быть трудно вспомнить, но за десять лет перед, казалось бы, неподконтрольным дефицитом, который стал главной повесткой дня, страна имела большие излишки, около 2 % ВВП. Эти излишки были настолько велики, что председатель ФРС Алан Гринспен волновался, что весь национальный долг вскоре может быть выплачен и что это сделает сложным осуществление денежной политики. (Способ, которым ФРС повышает и понижает процентные ставки – продажа или покупка государственных казначейских векселей, но если нет государственного долга, то не будет и казначейских векселей, чтобы продавать и покупать.) Существовал (по его мнению) ответ на этот потенциальный кризис: предложенное Бушем сокращение налогов, по большей части выгодное для тех, кто богат. Поддержка Гринспена для сокращения налогов в 2001 году была центральной567.
Этот аргумент должен рассматриваться со скептицизмом: будь прогнозы точными, и национальный долг в некотором недалеком будущем был бы выплачен, он и президент должны были бы обратиться к конгрессу за повышением расходов или урезанием налогов. Это немыслимо, что они не сделали бы этого достаточно быстро, чтобы избежать предполагаемой надвигающейся угрозы ликвидации национального долга. Критикам этих налоговых сокращений казалось, что план Гринспена имел меньше общего с денежной политикой, и больше – с сокращением правительства. А для обеспокоенных растущим неравенством в стране комбинация сокращения налогов, нацеленных на верхушку, и ослабления программ социальной защиты для низших и средних слоев американцев, которая неизбежно последовала бы за усилением фискальных ограничений, была особенно волнительной.
Прошло небольшое время, и излишки превратились в дефицит под влиянием четырёх основных сил. Первая – урезание налогов само по себе. Прошедшие годы показали величину, которая превысила то, что страна могла себе позволить: к 2010 году Управление конгресса по бюджету (CBO) предсказывало, что если сокращение налогов будет продлено на следующее десятилетие, издержки бюджета на период 2011–2020 годов составят $3,3 триллиона568. Что касается бюджетного дефицита 2012 года, около одной пятой относилось к сокращению налогов Бушем569.
Вторая причина драматических изменений в фискальной позиции страны – расходы, вызванные войнами в Ираке и Афганистане, с издержками для бюджета (в долгом периоде), превосходящими от 2 до 3 триллионов долларов. Издержки бюджета фактически растянутся на десятилетия: почти 50 процентов возвращающихся войск имеют право получать некоторый вид пособий по инвалидности и подобные платежи, и стоимость медицинского обслуживания, скорее всего, приблизится или превзойдет триллион долларов570. Даже если война в Ираке была закончена в 2011 году, расходы на войну по-прежнему составляют по крайней мере 15 % бюджетного дефицита 2012 года571. Вместо повышения налогов для оплаты такого рода предприятий мы поместили их на кредитную карту с усложнившимися последствиями для долга, особенно в годы перед Великой рецессией. При 5-процентной ставке 2 триллиона долларов национального долга требуют 100 миллиардов на обслуживание (даже если нет попыток выплатить его), год за годом. Сейчас этот процентный счёт мал, поскольку процентные ставки так низки; но этот счёт будет расти все больше, когда экономика оправится и процентные ставки вернутся в нормальное состояние.
Пока Соединённые Штаты сражались в этих войнах, они повысили другие свои военные расходы на сотни миллиардов долларов572 – включая расходы на то, что критики называли оружием, которое не работает, оружием против врагов, которых не существует. Вы можете и не подозревать, что холодная война окончена, глядя на расходы министерства обороны и ЦРУ. Америка тратила так, будто бы война до сих пор идёт: военные расходы были равны всем военным расходам всего остального мира573.
Пока десятки тысяч иракцев и афганцев и тысячи молодых американцев, которые стали инвалидами или погибли, сражаясь в этих войнах, платили огромную цену, каждая статья государственных расходов, каждое предприятие имели победителей и проигравших. И в этом случае тоже: военные подрядчики выходили с огромной прибылью, часть которой шла «на переработку» в виде пожертвований на политические кампании. Некоторые из этих расходов приняли форму «ренты» (как мы назвали их во второй главе), с государством, платившим по ценам более высоким, чем конкурентные рыночные ставки. Семимиллиардный внеконкурсный контракт с Halliburton в начале иракской войны стал классическим примером. Мы описали в главе шестой высокую стоимость, связанную с подрядом, в котором государство платит больше, чем платило бы, если бы эти услуги предоставляли государственные служащие. Стоимость системы вооружения выросла даже тогда, когда правительство попыталось обуздать её: 382-миллиардный истребитель Lockheed Martin F-35 сам по себе стоит половину всей программы по стимулированию экономики Обамы574. (Можно понять, почему столь много людей обеспокоены текущими бюджетными приоритетами: есть деньги на истребитель, о котором критики говорят, что он не поможет в конфликтах тех типов, в которых участвуют Соединённые Штаты сегодня и будут участвовать в будущем, но нет денег, чтобы помочь домовладельцам оставаться в своих домах.)
Третий главный источник роста дефицита – новое пособие на препараты в рамках Medicare. Пособие само по себе имеет смысл, однако часть его стоимости – это ещё одна огромная «рента», в этот раз – не военным подрядчикам, но фармацевтической индустрии. Мы отметили ранее, что небольшая деталь – условия в законопроекте, предоставляющем пособие для участников Medicare, которое гласит, что государство, самый большой покупатель лекарств в мире, не может вести переговоры о стоимости с фармацевтическими компаниями. Это поистине подарок, стоящий, по некоторым оценкам, полтриллиона долларов в течение десяти лет575.
Самая большая разница между миром образца 2001 года, когда мы ожидали огромный профицит федерального бюджета, и миром образца 2011 года, когда мы столкнулись с дефицитом, зияющим так широко, насколько глаз может видеть – это Великая рецессия. Любая рецессия вызывает спад в доходах и повышение расходов (для страхования от безработицы и социальных программ), и рецессия масштаба Великой рецессии 2008 года вызвала основную перестановку в фискальной ситуации в стране. Испания и Ирландия тоже имели бюджетные профициты перед кризисом, и сейчас они на краю финансового коллапса. Даже если американская экономика предположительно входит в процесс восстановления, в 2012 году спад составляет почти две трети от дефицита – 16 % дефицита были направлены на стимулирование экономики (стимулирующие меры включали сокращение налогов, помощь штатам и государственные инвестиции); но почти половина (48 %) всего дефицита была результатом недостаточной производительности экономики, что привело к меньшим налоговым сборам и бо́льшим расходам на страхование от безработицы, талоны на еду и осуществление других программ социальной защиты. Эти нехватки отражают факт, что ВВП США в 2012 году предполагает быть примерно на $900 миллиардов меньше потенциального