Когда стала очевидна опасность народного движения, императрица Екатерина отправила для борьбы с ним генерала А.И. Бибикова; но она не могла послать с Бибиковым большие военные силы, так как армия была занята военными действиями в Турции и Польше. Бибиков нашел признаки тревоги и беспорядка уже в Москве; когда же он прибыл в Казань, главный город в районе мятежа, то был изумлен беспорядком и паникой, какие там царили: все готовы были бежать от Пугачева. Бибиков собрал и ободрил местное дворянство, побудил дворян вооружиться и дать средства на борьбу. С собранными им войсками и дворянской милицией ему удалось одолеть Пугачева, освободить города, захваченные им, и прогнать шайки Пугачева от Оренбурга. Мятеж стал потухать, и сам Пугачев бежал в Уральские горы. Но Бибиков умер, говорят, от страшного напряжения сил, и налаженное им дело усмирения мятежа остановилось.
На весну 1774 г. восстание разгорелось снова. Пугачев опять явился с казаками на Волге и на этот раз усвоил новый обычай. Поражаемый не раз войсками майора Михельсона, он стал избегать встречи с ними и быстро переходил с места на место, захватывая города и везде поднимая крестьян на помещиков. Так, он внезапно явился под самой Казанью, крепости не взял, но город пожег и убежал от Михельсона на правый, западный берег Волги и на р. Суру. Здесь он поднял крестьянское восстание, взял Пензу, взял Саратов, пошел к г. Царицыну, но оттуда убежал от Михельсона за Волгу на Яик. В это время явился на место действия генерал Суворов, призванный императрицею с театра Турецкой войны, и погнался за Пугачевым. Пугачев был выдан Суворову его же сообщниками, которые уже отчаялись в исходе своего движения. Он был привезен в Москву и казнен (1775).
Восстание, поднятое казаками, постепенно затихло, и в нем вольное казачество спело свою последнюю песню. С тех пор, под действием государственных порядков, оно потеряло окончательно свой давний оппозиционный склад и превратилось в пограничную милицию, послушную правительственному руководству. В роли такой милиции оно продолжало существовать не только на р. Яике (с тех пор переименованном в р. Урал), но и на реках Тереке и Кубани. Усмирено было и крестьянство. По отношению к восстававшей крестьянской массе начальством принимались суровые меры; наказывались нещадно все, кто так или иначе был прикосновенен к бунту. Крепостное право не было смягчено. Сама императрица, хотя и желала соблюдения возможной гуманности и мягкости, однако выше всего ставила укрепление законной власти и порядка в государстве и потому стояла за применение решительных мер против бунтовщиков. Мало того: подавляя бунт, она под влиянием его деятельно работала над сочинением нового проекта управления губерниями — в тех видах, чтобы дать провинциям твердое устройство и сильную власть.
§ 128. Губернская реформа 1775 и Жалованные грамоты 1785
В 1775 г. императрицею Екатериной были изданы «учреждения для управления губерний». В начале ее царствования губерний было около 20; делились они на провинции, а провинции на уезды. Деление это создавалось постепенно и случайно. Под уездом разумелся округ, издавна сложившийся; он состоял обыкновенно или из земель одного какого-либо древнего удельного княжества, или же из волостей, географически тянувших к какому-либо городу — центру. Уезды очень разнились друг от друга по количеству земли и жителей, так же, как провинции разнились по числу уездов, а губернии — по числу провинций. Императрица Екатерина задумала прежде всего заменить это ветхое разделение государства более совершенным. По закону 1775 г. под губернией разумелся округ с населением в 300–400 тыс. жителей, а под уездом — округ в 20–30 тыс. жителей. Было решено постепенно образовать новые губернии именно с таким расчетом по числу населения, и к концу царствования Екатерины новых губерний было уже до 50-ти. Равным образом возросло и число уездов в новых губерниях. Для вновь образуемых уездов не хватало городов, а потому многие села и слободы были превращены в уездные города. Таким образом, при Екатерине было создано новое административное деление государства (искусственное, на статистическом основании, взамен старого, исторически сложившегося).
В каждом губернском городе были установлены (вместо прежнего губернатора с его канцелярией) следующие учреждения: 1) губернское правление под председательством губернатора; это было «место, управляющее всей губернией в силу законов именем императорского величества»; 2) казенная палата под председательством вице-губернатора; она ведала все денежные и хозяйственные «казенные» дела; 3) судебные палаты: гражданского судаиуголовного суда для надзора над низшими судами в губернии; 4) совестный суд — для суда над преступниками малолетними, безумными или неумышленными и для разбора тяжеб в порядке примирения (это был первый суд на Руси, в котором дела рассматривались не по формальному указанию законов, а по естественной справедливости); 5) приказ общественного призрения — для управления народными школами, больницами, богодельнями, тюрьмами. В губернском правлении и палатах заседали правительственные чиновники, а в совестном суде и приказе общественного призрения — выборные от сословий «заседатели» под председательством чиновника.
В каждом уездном городе был установлен нижний земский суд, соответствовавший губернскому правлению и ведавший в уезде всю администрацию и полицию. Он состоял из председателя («исправника», или «капитана») и двух заседателей. Всех их избирали дворяне уезда. В городах же за порядком наблюдали назначаемые от правительства «городничие».
Кроме того, для каждого сословия в губернии и уезде были устроены сословные выборные суды. Для дворян существовали верхний земский суд (для губернии) и уездный суд (для уезда). Для горожан существовали магистраты: губернский (на всю губернию) и городовой (для каждого уездного города). Для свободных крестьян были устроены расправы: верхняя (в губернском городе) и нижняя (в уездах). Дела, не решенные в выборных уездных судах, переходили в губернские выборные суды; отсюда можно было перенести дело в судебные палаты, а из палат — в сенат.
Такова была система местных учреждений 1775 г. Она была построена на новом и модном для того времени принципе разделения властей и ведомств: в ней суд был отделен от администрации, администрация от финансового управления. Все учреждения были коллегиальными. Местное общество получило широкое участие в делах местного управления: дворяне, горожане и даже люди низших классов принимали участие в деле суда, посылая своих выборных заседателей в суды своего сословия и в совестный суд. Кроме того, все сословия вместе посылали своих представителей в приказ общественного призрения, где они ведали дела местного благоустройства и благотворения. Наконец, дворянам дано было право избирать администрацию уезда (нижний земский суд) и, таким образом, владея землями в уезде, представлять там и правительство. Можно сказать, что все местное управление по закону 1775 г. приняло вид земского самоуправления, действовавшего под контролем коронной администрации (губернского правления и палат). В этом отношении Екатерина удовлетворила желаниям сословий, высказанным в комиссии об Уложении 1767–1768 гг.
Учреждения для управления губерний 1775 г. очень важны не только потому, что дали нашей провинции лучшее устройство и управление, но еще и потому, что оказали очень сильное, хотя и косвенное, влияние в других областях государственной деятельности Екатерины. Во-первых, Екатерина, устраивая новые присутственные места в губерниях, этим самым разрушала старые коллегии в столице. Во-вторых, привлекая к участию в губернском и уездном управлении сословных выборных, императрица этим самым ставила сословия в новое положение, возлагала на них новые обязанности, даровала им новые права. Для своей новой роли сословия должны были сами получить новое устройство.
Что касается до коллегий, то они почти все были осуждены на закрытие, потому что закон 1775 г. передавал их дела губернскому правлению и палатам. (Так, казенная палата была не иным чем, как «департаментом» камер-коллегии и ревизион-коллегии; судебные палаты были департаментами юстиц-коллегии.) Соответственно тому, как постепенно открывались новые губернии, постепенно угасала деятельность коллегий в Петербурге. Они закрывались одна за другой, и к концу царствования императрицы Екатерины остались, можно сказать, только три «государственные» коллегии: иностранных дел, военная и морская[19].
Новое сословное устройство было определено особыми жалованными грамотами, данными в 1785 г. дворянству и городам.
По грамоте 1785 г., дворяне каждой губернии составляют общество (корпорацию) и имеют право собраний. Через каждые три года они собираются в губернском городе для выборов и суждений о своих делах. Они избирают из своей среды предводителей дворянства (губернского и уездных) и должностных лиц во все учреждения своей губернии. Они могут иметь свою казну и свои дома. Они могут по своим делам обращаться к губернатору, в сенат и даже к государю. Отдельный полноправный дворянин, по грамоте 1785 г., был освобожден от обязательной службы государству; он был свободен от податей, рекрутской повинности и телесных наказаний; он мог быть судим только в дворянских судах, лицами, равными ему по происхождению. Свое дворянское достоинство он передавал жене (если она не была сама дворянкой) и детям; лишить дворянина дворянства мог только сенат по супу и с утверждения государя. Дворянин на полном праве собственности владел своим недвижимым имуществом и всем тем, что в нем находилось (то есть и крестьянами); он мог торговать и заводить фабрики и заводы. Все эти льготы и права, данные дворянам в 1785 г., представляли собой последнюю ступень в общем ходе возвышения дворянского сословия. Бесправное при Петре Великом шляхетство облегчило несколько свои тяготы при императрице Анне (§ 118), замкнулось в благородное сословие при Елизавете (§ 121), было освобождено от обязательной службы при Петре III (§ 124); теперь, при Екатерине II, оно было обращено в привилегированное сословие с широким сословным самоуправлением и с большими административными полномочиями: избирая нижний земский суд, дворяне держали в своих руках все управление уезда, а кроме того, имели своих представителей и в губернских учреждениях.