Таким образом, история разработки и осуществления немецких планов и политики во время оккупации данной территории в значительной степени является историей соперничества и взаимодействия между ведомством имперского канцлера и его МИД, с одной стороны, и Верховным командованием или, точнее, генералом Людендорфом — с другой.
По мере того как немцы последовательно закладывали основы экономической эксплуатации Украины, вновь возникал вопрос о статусе Рады. Теперь, вслед за возвращением в Киев, она восстановила свою роль легитимного гражданского правительства, и это больше нельзя было игнорировать.
Продолжавшиеся австро-германские неурядицы, неспособность Верховного командования и МИД прийти к согласованной политике в Украине во многом стали причиной трудностей при разрешении этой проблемы. То же можно сказать и о слабости Рады, а также ее неспособности наладить эффективное управление страной. Немцы, таким образом, попали в крайне сложное положение. Укрепляя позиции правительства, с которым имели договор и обещали оказывать военную и политическую помощь, они в то же время действовали в направлении его ослабления и подрыва, посредством выдвижения радикальных требований. Оперативная заготовка продовольствия в Украине и его срочная отправка в Германию доминировали в образе мышления всех германских деятелей. Лишь немногие из них понимали, что слабая Рада не могла, а сильная не пожелала бы выполнять обещания о продовольственных поставках до тех пор, пока немцы не определились относительно своих будущих планов по восточным территориям в целом, не установили деловые отношения с украинской администрацией и не проявили свое отношение к проблемам, беспокоившим больше всего украинских крестьян, — прежде всего к земельным.
После возвращения Рады в начале марта в Киев соперничество между Верховным командованием германской армии и МИД достигло критической точки. Оно обострилось еще больше с началом осуществления экономической политики Германии в Украине — политики, на которую немцы возлагали довольно большие надежды и которую, особенно военные, были полны решимости реализовывать любой ценой. Многие из них, как в Берлине, так и в Украине, с самого начала оккупации выступали либо за формирование нового правительства — «поскольку старое выглядело крайне беспомощным в отношениях с Радой, этим скопищем социал-революционеров», — либо за управление страной в условиях военного положения, «как если бы она представляла собой немецкое генерал-губернаторство», то есть колонию или захваченную территорию. Немногие немцы в Киеве воспринимали Раду всерьез. Колин Росс, офицер немецкой разведки, отзывался о ней как о «клубе политических авантюристов», а адъютант генерала Грёнера, Рихард Мертон, называл Украину «опереточным государством». Генерал Грёнер вначале пытался добиться целей Германии, сотрудничая с Радой. Однако вскоре он тоже разочаровался в этом и начал искать новые способы решения собственных задач в Украине.
Донесения австрийцев из Украины были столь же критичны и пессимистичны. Например, полученное из Киева от 10 марта содержало информацию о слабости Рады и всеобщей враждебности в стране в отношении их войск. Австрийский консул в Киеве Хоффингер пошел дальше: он ставил под вопрос целесообразность сотрудничества с Радой. В ответ на это австрийское Верховное командование подготовило «Директивы о поддержке украинского правительства в административных вопросах». Документ содержал рекомендации оккупационным войскам Австро-Венгрии относиться к украинским властям всегда дружелюбно и корректно.
Между тем немцы продолжали искать способы строительства конструктивных отношений с Радой. В качестве альтернативы создания нового правительства в Украине или навязывания стране прямого военного правления Колин Росс предложил «разбавление украинского правительственного аппарата и вооруженных сил немцами». Смягченный вариант этой идеи, исходившей от германского дипломата в Брест-Литовске, рекомендовал назначение немецкого эксперта в каждое министерство Рады или учреждение.
То, что Рада была слабой и с трудом справлялась с хаосом в стране, нельзя отрицать. В самом деле, было бы удивительно, если бы все выглядело иначе. После трех тяжелых лет войны, за которыми последовал год революционного брожения, большевистская оккупация и, наконец, германо-австрийская интервенция, ожидать немедленной нормализации экономических и социальных условий в Украине было нереально. Более того, в создавшемся положении украинское национальное движение едва ли могло достичь зрелости. Нереально было завершить и социальную революцию. Связь Рады со страной оставляла желать лучшего, но аналогичной она была и у советского правительства в Петрограде и всех других в России в революционный период. Поскольку немногие немцы понимали обстановку, они оценивали Раду той мерой, к которой привыкли у себя в стране и других хорошо организованных странах. Многие из них, особенно деятели типа генерала Грёнера, имевшего некоторый опыт в освоении Бельгии (перешла под контроль немцев практически нетронутой), не понимали, почему бы не применить уже имеющийся опыт, хотя бы частично, в Украине.
Генерал Гофман (тогда находился в Брест-Литовске), знавший о слабой позиции Рады, продолжал выступать за ее усиление так, чтобы она могла функционировать как управляющий орган. Его рекомендация основывалась на оценке германской политики на Востоке. Гофман рассматривал две альтернативы для России в будущем: 1) дальнейшее развитие и завершение процесса децентрализации, который подтвердит правильность заключения Германией сепаратного договора с Украиной; и 2) возрождение России в качестве унитарного государства, что докажет ошибочность позиции Германии в Брест-Литовске. Чтобы исключить вторую возможность, следует поддерживать и укреплять Раду.
После того как Хофман в составе Верховного командования Восточного фронта переехал в Ковно, послу Мумму пришлось одному бороться за сохранение прежнего подхода Германии к своему украинскому предприятию. Он должен был отстаивать собственную позицию перед теми, кто стремился пренебречь дипломатическим этикетом и международными договоренностями, предлагая Германии «просто пользоваться всем, в чем она нуждается для выживания и ведения войны посредством применения, в случае необходимости, грубой силы, независимо от пожеланий украинского правительства, которое можно заменить одно на другое или просто устранить».
Усилия посла Мумма вести украинское предприятие Германии в соответствии с установками, данными генералом Хофманом, были направлены на дальнейшее укрепление положения Рады, превращение ее в орган власти, готовый добровольно поставлять центральным державам обещанное продовольствие в ответ на предоставленную дипломатическую и военную поддержку. Все это должно было осуществиться за счет использования таких средств, которые не вступали в противоречие с заключенными соглашениями или не допускали применение недипломатических методов. Мумм отстаивал такой подход еще до своего прибытия в Киев. Первая подобная возможность представилась в Брест-Литовске, где он остановился на ночь, следуя к новому месту службы в Украине, и встречался с различными немецкими военачальниками и дипломатами. Мумм говорил им прямо, что любой другой подход Германии в Украине только настроит против нее население и лишит шансов на достижение поставленных целей. Он продолжал отстаивать свою позицию после прибытия в середине марта в Киев, где ему представили несколько «решений» украинской проблемы.
Выполнение послом своей миссии на Востоке, видимо, облегчалось тем, что немцы еще не выработали четкой оккупационной политики. «На Украине абсолютно не существует какого-либо общепринятого политического ориентира, — сообщал немецкий офицер разведки в начале марта 1918 года. — Можно сказать, что каждый штабной работник или командир подразделения осуществляет политические решения по собственному разумению, и тем не менее это единственный способ действовать здесь». С другой стороны, миссия Мумма значительно осложнялась сохраняющейся неспособностью внешнеполитического ведомства выработать определенную политику в Украине, что позволило бы ему взять инициативу в свои руки и внести определенную ясность в выстраивание отношений Германии с Радой. В то время как Кюльман занимался в Бухаресте «румынскими делами», генерал Людендорф разработал «Общие директивы по управлению и эксплуатации оккупированных восточных территорий после заключения мирного договора». Весь раздел «Б» этого документа от 18 марта посвящался Украине. Людендорф называл германское вмешательство в дела Украины «спасательной экспедицией в дружественную страну». Он отмечал, что еще предстоит договориться о четком соглашении с Радой относительно стоимости предоставленной военной помощи. Затем он высказал замечание, что командиры воинских частей были наделены властью отдавать приказы и распоряжения, а также принимать необходимые меры для обеспечения гарантии безопасности войск и умиротворения страны. Хотя необходимые меры следовало принимать совместно с местными властями, оккупационные силы были вправе действовать и самостоятельно, если местные учреждения отказывались или оказывались неспособными к немедленному реагированию на ситуацию. Опять же, хотя командирам воинских частей не позволяли отдавать приказы или осуществлять иное вмешательство в вопросы, представляющие интерес для большей части местного населения (например, регулирование цен на товары), любое действие, не совпадающее с интересами германской армии или ее военнослужащих, предписывалось рассматривать в военных трибуналах в соответствии с имперским декретом № 2 от 28 декабря 1899 года. Наконец, Людендорф обещал «далеко идущую» поддержку властям Рады в восстановлении ее постоянных управляющих органов и страны в целом. В качестве пояснения последнего пункта он отдал общий приказ о немедленной и широкой распашке земли «в интересах Германии». Можно смело утверждать, что генерал Людендорф, выступая в поддержку Рады и утверждения ее власти в стране, стремился одновременно укрепить позиции немецкой военной верхушки в Украине и подготовить ее к любым возможным неожиданностям.