Армия в общей массе поддерживала «Общие директивы» Людендорфа, поскольку они вносили больше ясности в ту роль, которая ей отводилась в украинской кампании. Меморандум, однако, нельзя считать определенной политической программой, которой нужно было следовать в Украине, так как он мало способствовал улучшению там обстановки. Между тем Грёнер стал относиться к Раде весьма критично, придя к выводу, что «ее управленческий аппарат совершенно расстроен, ненадежен и совершенно неспособен на какую-нибудь серьезную деятельность». Он также проинформировал Людендорфа о существовании широких антигерманских настроений в Украине и предостерег, что потребуются дополнительные силы для сохранения контроля над столь обширной территорией. Грёнер, однако, приберег наиболее острую критику для германского МИД за его отношения с Украиной «как с якобы обычным и равным партнером». В то же время он высоко оценил «практичный подход» австрийцев (введение смертной казни в Подолии и насильственная реквизиция зерна). Он полагал, что немцам тоже необходимо следовать такой тактике.
На встрече с австрийским послом графом Форгашем Грёнер не скрывал своего удивления и раздражения тем, что такая масштабная операция, как оккупация Украины, была предпринята практически без предварительного планирования. Оба ее участника согласились, что Рада немногое сможет сделать без опоры на австро-германское руководство.
Неудивительно поэтому, что через несколько дней с Муммом встретился Штольценберг и поинтересовался, какую позицию займут германские оккупационные власти в ответ на требования установления монархии в Украине. Не имея конкретных директив из МИД, посол ограничился изложением «личного мнения», заявив, что любая радикальная перемена в стране не может произойти без их одобрения. Мумм также сообщил, что основной предпосылкой успеха украинского предприятия является поддержание закона и порядка в стране и что немецкие усилия могут быть обеспечены наилучшим образом по крайней мере некоторое время посредством сохранения статус-кво. Следуя тем же взглядам, посол осудил порочную практику арестов украинских гражданских лиц, применяемую германскими и австрийскими властями, и предупредил, что она превратит роль Германии в Украине из союзнической в оккупационную.
Лишь в конце марта 1918 года министр иностранных дел Кюльман с помощью меморандума из Бухареста решил поддержать Мумма. В документе, который он подготовил для МИД в ответ на настойчивые просьбы дальнейших указаний, Кюльман в очередной раз остановился на причине военного вмешательства рейха в Украине. Он заявил, что интервенция предпринята только в ответ на обращение за помощью правительства, которое Германия признала и с которым имела договор. Германская политика в Украине должна учитывать эти факты, иначе она утратит свою основу. Кюльман признавал, что главной целью германского вмешательства в дела Украины являлось обеспечение поставок зерна, и добавлял, что представители МИД должны способствовать осуществлению этой жизненно важной задачи. В то же время им следовало убедиться, что это не приведет к политической нестабильности. Раду нужно было поддерживать и укреплять, но и напоминать, что именно данное обещание осуществить поставки продовольствия в центральные державы подвигло Германию прийти к ней на помощь и что она намерена настаивать на четком выполнении украинской стороной своих обязательств. Он подтвердил стремление Германии не вмешиваться во внутренние дела Украины и не посягать на право Рады проводить экономические и социальные реформы. Однако Кюльман весьма настойчиво подчеркивал необходимость возделывания всех наличных земель параллельно с урегулированием вопроса о собственности, «далее если бы это означало временную отсрочку осуществления некоторых из программ Рады».
Программа Кюльмана относительно Украины основывалась на двух моментах: 1) на ожидании того, что Рада будет следовать немецким рекомендациям, и 2) на убеждении, что она способна и готова выполнять обязательства, принятые в Бресте. Очевидно, и Людендорфу в его «Общих директивах» от 18 марта, и Кюльману в меморандуме не удалось выработать руководящие принципы для проведения альтернативной политики на тот случай, когда предпосылки, на которых основывался их подход к украинскому предприятию, оказались бы ошибочными. Тем не менее оба документа содержали семена будущей «жесткой линии» Германии в отношении украинской проблемы, которую военачальники типа фельдмаршала Эйхгорна и генерала Грёнера усвоили сразу, с полным удовлетворением и без всяких сомнений, но на отстаивание которой МИД и его представителю в Киеве, послу Мумму, потребовалось значительно больше времени.
Поскольку экономические факторы имели для украинского предприятия Германии ключевое значение, полностью понять кризис, достигший наибольшей остроты к концу апреля, в результате свержения Рады, можно только после рассмотрения первоначальных немецких планов эксплуатации Украины, методов и тактики, использовавшихся для этой цели.
В то время как в мирный договор с Украиной (подписан 9 февраля 1918 года) вносились окончательные изменения, полномочный министр Австро-Венгрии, барон фон Визнер, представлявший центральные державы, и, с украинской стороны, Любыньский подписали 7 февраля 1918 года «Протокол». В документе определены избытки зерна в Украине «по крайней мере, в один миллион тонн». Их следовало без промедления отправить за рубеж и получить «эквивалент, выраженный в стоимости производственных товаров». Украинская сторона согласилась с такой постановкой вопроса, хотя знала, что эта оперативность в значительной степени зависела «от сотрудничества центральных держав с Украиной, как в сфере регулирования, так и в сфере совершенствования транспортной системы». Фактически это стало приглашением к прямому вмешательству немцев и австрийцев в экономические дела Украины — тем шагом, о котором украинцам вскоре пришлось пожалеть. Неудивительно поэтому, что министр иностранных дел фон Кюльман рекомендовал захватить к 20 февраля украинские железные дороги и установить над ними контроль. Неудивительно и то, что немцы вскоре сочли возможным прибегнуть к более жестким мерам для обеспечения гарантии выполнения Украиной экономических обязательств.
Общие принципы, регулирующие экономические и коммерческие отношения между подписывающими сторонами, содержались в статье VII договора от 9 февраля 1918 года и «Дополнительном договоре», заключенном 12 февраля[3]. Не входя в подробности, уместно отметить, что все экономические положения опирались на полное равноправие и взаимную выгоду участников договора. Их можно считать вполне справедливыми для вновь образованного Украинского государства. В период, предшествовавший германо-украинским экономическим переговорам, делегаты Рады представили немцам длинный список товаров, которые следовало поставить в обмен на украинское зерно. Его открывали такие товары, как сельскохозяйственные машины, инструменты, приборы, красящие и химические вещества. Украинцев чрезвычайно удивила готовность немцев поставить многие из затребованных товаров. Поставки австрийской стороны должны были включать косы и серпы. Сложилось общее впечатление, что Австро-Венгрия не способна поставлять что-либо другое. Центральные державы отклонили все требования о компенсации за издержки войны и репарациях. Проблема государственных долгов не обсуждалась по практическим соображениям, главным образом из опасений Вены, что будет создан прецедент, позволяющий союзникам выдвинуть Австро-Венгрии в будущем аналогичные требования. Различные коммерческие и тарифные соглашения опирались на старые договоры с Россией. Была также включена статья о статусе наиболее благоприятствуемой нации. Договор с Украиной должен был оставаться в силе до заключения отдельного коммерческого соглашения. В случае если такой документ не будет подписан, то прежний должен был сохранять силу в течение шести месяцев после заключения всеобщего мира.
Лишь в апреле Украина, подписав специальное соглашение в Киеве, приняла на себя конкретное обязательство по поставкам круп, зерна и семечек подсолнечника. Правительство Рады пообещало Германии и Австро-Венгрии миллион тонн этих продуктов. Их следовало поставлять по твердым ценам — 6 рублей за пуд пшеницы и 5 рублей за пуд ржи. Выделялись определенные квоты на апрель, май, июнь и июль. Зерно и крупы следовало получать у Украинского коммерческого агентства. Учреждались австро-германские торговые конторы в Киеве, к которым приписывались украинские представители (заместители комиссионеров) для облегчения складирования и поставок продовольствия. Некоторые немецкие представители считали установленные цены слишком высокими. Матиас Эрцбергер, влиятельный лидер фракции в рейхстаге, был ими особенно не удовлетворен. Он требовал, чтобы повысили цены на поставляемые немецкие товары. Интересно, что центральные державы довольно высоко ценили украинские бумажные деньги, несмотря на то что экономические основы молодого государства были не очень прочными. В это время (апрель 1918 года) 1 карбованец (1 украинский рубль) равнялся 2 австрийским кронам или 1,33 германской марки.
Через две недели, 23 апреля 1918 года, в Киеве была подписана уточненная экономическая конвенция, состоявшая из нескольких отдельных соглашений. Наиболее важное из них касалось поставок зерна (неочищенного корма для скота, семян). Аналогичное соглашение было подписано 9 апреля. Другие (специальные) — регулировали закупки яиц, скота, сала и сахара. Был подписан отдельный протокол, предусматривавший «свободные закупки» картофеля, лука, других овощей, а также специальное соглашение о поставках различного рода сырья, такого как лесоматериалы, шерсть, железо, металлический лом и крепкий известняк. Центральные державы, в свою очередь, обязались снабжать Украину сельскохозяйственным оборудованием и инструментами, углем, химикатами, нефтепродуктами. Кроме того, они должны были поставить 105 тысяч метрических тонн угля в месяц, 101 500 плугов до 31 июля 1918 года и 350 000 серпов, «поставляемых сразу».