Извилистые пути строительства американского государства
Конституции США удалось одним махом решить ключевые проблемы, вставшие перед федералистами. Она позволила построить государство, она следила за тем, чтобы власть не была захвачена какой-либо фракцией или общим населением; она гарантировала права на собственность, что было особенно важно для американских элит; она сохраняла автономию штатов; и она, пусть и с оговорками, предоставляла народу существенные права, ограничивавшие потенциальные злоупотребления со стороны государства. С оговорками и нехотя – но также с осознанием того, что даже самые бедные слои белого населения разделяли многие интересы элит – например, как мы видели, основанную на рабстве экономику.
Но распределение власти между различными органами и группами было сопряжено с риском возникновения патовой ситуации. Особенно ясно это стало позже, когда появились организованные политические партии. Одна партия могла получить большинство в Конгрессе, другая – большинство в Сенате, поскольку выборы в эти органы проходили по разным правилам. Президент, избираемый по еще одному методу, мог не иметь большинства поддержки в обеих палатах. И все же риск такой потенциальной патовой ситуации позволял легче контролировать федеральное правительство и тем самым делал Конституцию более приемлемой для штатов. Но был в этом и очевидный недостаток. Если главной целью Конституции было создать мощное центральное государство с большей способностью, то такая система порождала и некоторую долю неспособности. Особенно эта неспособность проявлялась в социальной политике и распределении доходов, поскольку обязательно находился кто-нибудь протестовавший против предложений в этих областях и блокировавший их. Такое сочетание силы и слабости государства, с чем федералистам пришлось смириться ради достижения всех своих целей, и способы решения этой проблемы – отличительная особенность американского пути в сфере строительства государства.
В некоторых отношениях американская схема сработала неплохо. Слабость федерального государства означала, что оно не превратится в Деспотического Левиафана, и общество понимало это. Гарантии, вроде политической власти штатов, стали ключевым элементом в обеспечении лояльности элит штатов, сначала ратифицировавших Конституцию, а потом воздерживавшихся от того, чтобы мешать расширению ее охвата. Затем последовал мощный эффект Красной королевы, усиливший государственные институты. В то же время изначальная слабость сохранялась, и из-за нее государству было трудно удовлетворять растущие требования общества в ходе стремительных социально-экономических перемен XIX и XX столетий.
Одним из побочных эффектов этой слабости было отсутствие доходов. Благодаря вновь созданной федеральной налоговой системе правительство смогло профинансировать армию Джорджа Вашингтона, отправившуюся на подавление восстания из-за виски на западе Пенсильвании. Но Конституция утверждала, что «ни одна подушная подать или иной прямой налог не должны устанавливаться, разве что на основе переписи или исчисления населения, проведение которых предписано выше». Получалось, что федеральному правительству не доставалось «прямых налогов», особенно подоходного. Одной рукой Конституция давала, а другой забирала. Как же федеральное правительство могло достигать своих целей без финансовых поступлений?
Ему приходилось импровизировать. Эта импровизация превратилась в стратегию государственно-частного партнерства, когда государство полагается на частный сектор как для исполнения, так и для определения направления развития многих своих важных функций, а само при этом ограничивается тем, что предоставляет землю, стимулы и некоторые субсидии. Например, правительство захотело, чтобы восточное и западное побережья были соединены железнодорожной линией, но не могло самостоятельно построить такую магистраль. Во-первых, до Гражданской войны южные политики выступали против предпочитаемого северянами маршрута и блокировали принятие решений. Во-вторых, у правительства не было денег для строительства железной дороги. Поэтому оно решило предоставить стимулы для частного сектора. В 1862 году Авраам Линкольн подписал Закон о Тихоокеанской железной дороге, согласно которому правительство предоставляло железнодорожным компаниям не только гарантированные займы, но и обширные земельные участки вдоль магистрали. Раздел 2 закона предоставлял железнодорожным компаниям право на 200 футов территории с каждой стороны дороги и разрешал им свободно пользоваться любыми материалами, необходимыми для строительства дороги. Раздел 3 предоставлял железнодорожным компаниям до пяти квадратных миль с каждой стороны дороги на каждую милю проложенного ими пути (в 1864 году доля компаний была удвоена). Это послужило огромным стимулом для работы, поскольку после завершения дороги земле предстояло подорожать и компании могли продать ее со значительной прибылью. В главе 1 мы видели, как компания «Юнион-Пасифик», едва проложив дорогу, основала город Шайенн и начала распродавать участки. Такие меры не требовали затрат, так что правительству и не нужно было собирать налоги.
Государственно-частное партнерство представляло собой не только стратегию строительства трансконтинентальной железной дороги без особых трат со стороны правительства. Оно также было способом обуздания растущего американского Левиафана. С помощью стимулов оно побуждало частный сектор выполнять работу, которую в других частях света, скорее всего, выполняло бы правительство, поэтому государству не нужно было становиться слишком большим или слишком мощным. Оно же и поддерживало активность частного сектора, поэтому Левиафан оставался под контролем.
Сотрудничество с частным сектором в сфере предоставления общественных услуг в 1862 году не было новинкой. По этой же модели было построено и Почтовое ведомство США. Еще в 1792 году первый Конгресс принял Закон о Почтовом ведомстве с целью создания почтовой службы, быстро опутавшей своей сетью страну. Вскоре почтовое ведомство стало самым главным правительственным работодателем. В 1816 году 69 процентов государственных служащих были почтмейстерами. К 1841 году их доля возросла до 79 процентов, а всего их было 9 тысяч. В 1852 году газета The New York Times писала об «армии гражданских служащих». И все же при этом почтовое ведомство тоже представляло собой государственно-частное партнерство. Почту развозили частные дилижансы, субсидируемые федеральным правительством. В 1828 году насчитывалось более 700 почтовых подрядчиков. Это партнерство позволило федеральному государству распространить услугу на обширной территории. Относительно населения в Соединенных Штатах почтовых отделений было вдвое больше, чем в Великобритании, и в пять раз больше, чем во Франции. Доступность почтовых услуг отметил и Токвиль во время своего знаменитого путешествия по Америке в 1831 году. Он писал:
В этих диких лесах циркулирует поразительное количество писем и газет… Не думаю, что даже в наиболее просвещенных районах Франции наблюдается интеллектуальное движение, обладающее такой же скоростью или таким же размахом, как в этой глуши.
Он также отметил, как такое движение служит «великой связью между умами» и «проникает» в «сердце пустоши». Почтовое ведомство свидетельствовало не только о присутствии государства, но и о том, что оно исполняет свои функции. Оно также облегчало обмен информацией, помогало распространяться имеющимся идеям и порождало новые. Оно способствовало развитию многих важных видов экономической деятельности, включая патентование и обеспечение прав на интеллектуальную собственность. Историк экономики Зорина Кхан отмечает, что «сельские изобретатели в Соединенных Штатах могли приобретать патенты без серьезных препятствий, потому что заявки на патенты отправлялись почтой бесплатно. Бюро США по патентам и товарным знакам также имело свои отделения по всей стране, куда изобретатели могли отправлять свои модели за счет почтового ведомства. Ввиду всего этого неудивительно, что на ранних этапах индустриализации многие изобретения делались именно в сельской местности». Более того, уже в 1830-х годах почтовое ведомство было современным бюрократическим институтом, работавшим и действовавшим вполне автономно.
Хотя Конституция и сдерживала федеральное государство, оно могло развиваться в двух других критических областях. Железные дороги и почтовая служба охватывали отдельные штаты и требовали некоторой степени кооперации и координации общих усилий. То же самое относилось к сфере безопасности и правосудия. Конституция предоставила Конгрессу право «формировать и содержать армии, но выделяемые на эти цели денежные средства не должны устанавливаться более чем на двухлетний срок». Положение о двухгодичном сроке было включено из опасения создать постоянные военные силы, которые угрожали бы демократии. Несмотря на такое ограничение, федеральному правительству удалось создать эффективные армию и флот с необходимыми для их содержания арсеналами и верфями – благодаря сотрудничеству с ополчениями (милициями) штатов.
В 1812 году страна вела войну с Великобританией и несколькими индейскими племенами. Британцы захватывали американские корабли и угрожали вторжением, а индейцы атаковали форпосты на границах. Президент Мэдисон обратился к Эндрю Джексону, главе милиции штата Теннесси. Джексон сначала направил своих людей против Красных Палок – группы индейцов-криков, нападавших на Алабаму. В марте 1814 года войско численностью в 4000 человек напало на их базу в Хорсшу-Бенд, штат Алабама, перебив почти тысячу «красных палок», включая женщин и детей. Затем Джексон направил отряды к югу от Нового Орлеана. Укрепив город, в декабре 1814 года и в январе 1815 года он успешно отразил четыре нападения британцев, потери которых составили около 25 процентов. Затем Джексон собрал свои силы для вторжения в испанскую Флориду в 1816 году. В результате этой кампании был захвачен испанский губернатор в Пенсаколе, что привело к формальной передаче территории Флориды Соединенным Штатам.