В создании федеральной системы правосудия тоже заметно влияние своей версии государственно-частного партнерства. Соединенные Штаты приняли вариант британского «общего права», при котором законы устанавливают не законодатели, а судьи, оценивая судебные случаи и создавая прецеденты. Еще более важно то, что на первых порах это позволяло судьям влиять на решения и политику правительства. Судебная система США также отчасти предоставила и гражданам право расследования нарушений и привлечения нарушителей к закону. Так, например, когда раздел VII Закона о гражданских правах 1964 года запретил работодателям дискриминацию в частном секторе по принципу расы, пола, национальности или религии, он оставил право добиваться правосудия не правительственным организациям, а подателям частных исков. Это решение способствовало значительному увеличению количества частных исков за последние пять десятилетий. В настоящее время судебные разбирательства по поводу дискриминации работников занимают второе место в федеральных судах – примерно 20 000 случаев в год – и уступают лишь числу прошений заключенных об освобождении. Частная инициатива в судах также поощрялась потенциально большими экономическими вознаграждениями выигравшей стороне и компенсацией расходов на адвокатов. Точно так же нарушения со стороны корпораций обычно разбираются в ходе частных групповых исков, а не в ходе административных расследований. В качестве крайнего проявления государственно-частного партнерства законы США предусматривают частные судебные иски по делам, связанным с мошенничеством в отношении правительства. Американский закон, основанный на законе английского общего права под названием qui tam (давно уже не используемого в самой Великобритании), позволяет частным лицам возбуждать дело против лиц и организаций, причинивших ущерб правительству. Если истец выигрывает, он получает долю (от 15 до 25 процентов) от компенсации урона федеральному правительству.
Такой необычный процесс юридической эволюции ограничивал силу федерального правительства (независимая судебная система представляла собой барьер на пути чрезмерного влияния правительства), развивал законодательную систему, основанную на требованиях и интересах (по крайней мере части) граждан, и делал процесс расширения способности государства приемлемым для влиятельных слоев общества. Как и почтовое ведомство, судебная система сыграла ключевую роль в объединении штатов благодаря общему набору правил, также допускавших распространение на восток. Первым делом на новой территории, даже не насчитывающей 5000 человек населения, Конгресс назначал губернатора и двух судей.
Государственно-частное партнерство дополнялось еще одним политическим компромиссом: федерально-местным партнерством. Федерализм в США подразумевал не только разделение власти между федеральным правительством, правительством штата и местными правительствами, но также предоставлял право на применение законов и осуществление многих общественных услуг местным властям. Так что, хотя система образования в США предусматривает предоставление начального и среднего образования, это образование предоставляют на местных уровнях школьные районы, финансируемые преимущественно муниципалитетами или за счет их налоговых поступлений. Корни этой системы восходят к Десятой поправке, оставлявшей за штатами право предоставлять образование и контролировать его. Если способность федерального правительства собирать налоги была ограничена, то правительства штатов и местные правительства обладали более широкими возможностями. На раннем этапе существования республики многие штаты приняли законы, позволявшие их муниципалитетам назначать налоги для финансирования местной системы образования. В XIX веке эти налоги шли на финансирование не только школ в городских районах и поселениях, но и сельских «общих школ», отличительной чертой которых было местные финансирование и контроль. В общих школах преподавались элементарные предметы, но согласно предпочтениям и ценностям местных общин. В соответствии с моделью государственно-частного партнерства федеральное правительство и здесь сыграло роль органа, задающего направление и предоставляющего субсидии. Составленное Томасом Джефферсоном «Постановление о землях» 1785 года делило федеральные земли на северо-западе на районы в шесть квадратных миль, а каждый район – на тридцать шесть разделов; доходы с одного раздела откладывались на финансирование школ. Таким образом образованные позже на этих землях штаты Иллинойс, Индиана, Мичиган, Огайо и Висконсин получили ресурсы для содержания школ. Таким же методом благодаря части поступлений обеспечивалось финансирование школ в Калифорнии и на юго-западе.
Когда в XIX и начале XX веков встала проблема плохого питания школьников, именно города обеспечивали детей из бедных семей бесплатными обедами. Федеральное правительство лишь позже стало предоставлять субсидии и распространять эти программы, особенно согласно Закону об обедах в государственных школах 1946 года. Позже, когда обратила на себя внимание проблема дискриминации учеников с ограниченными возможностями и предоставления им некачественного образования, Конгресс в 1975 году принял Закон об образовании детей с ограниченными возможностями, но оставил финансирование специализированного образования за школьными районами и штатами, покрывавшими более 90 процентов расходов.
Во всех этих случаях мы видим в высшей степени обузданного Левиафана США, вынужденного развивать новые и креативные методы расширения своей способности перед лицом новых и иногда весьма насущных вызовов. Что примечательно, в американской версии эффекта Красной королевы слабость центрального государства стала и источником его силы. Она вынуждала государство развивать новые модели работы с обществом и местными правительствами для решения проблем, и уверяла основных действующих лиц в том, что нет ничего страшного в уступке власти федеральному государству, которое останется скованным ограничениями. Поэтому центральное государство расширяло свой охват и свои возможности, сохраняя изначальную слабость и оставаясь в коридоре, – блестящий способ создать постоянно развивающегося Обузданного Левиафана. И все же, как мы уже говорили, этот успех был сопряжен со значительными недостатками.
Мы преодолеем
В стандартных изложениях американской истории недостаточно внимания уделяется не только пагубным последствиям компромиссов и архитектуры Конституции. Они также игнорируют критическую роль мобилизации общества и эффекта Красной королевы, которую те играли в каждом поворотном моменте. Конституция и Билль о правах, как мы видели, не были даром со стороны благожелательных элит; они стали результатом противостояния элит и народа, и без этой постоянной борьбы они оказались бы столь же неэффективными, сколь и Энкиду для установления свободы в Уруке.
Лучшей иллюстрацией этого тезиса служат история и успех движения за гражданские права. Возможно, наиболее знаменитыми плодами этого движения стали Закон о гражданских правах 1964 года и Закон об избирательных правах 1965 года. Набирая силу и привлекая сторонников в 1950-х годах, движение за гражданские права разработало ряд стратегий по противодействию дискриминационной политике южных штатов, которым до тех пор удавалось поддерживать свою автономность от федерального Билля о правах. Поначалу федеральное правительство старалось сохранять нейтралитет и вмешивалось только в случаях серьезных нарушений общественного порядка. Затем движение за гражданские права усилило свою активность и вынудило федеральное правительство вмешаться. Одной из стратегий стали «свободные поездки» групп со смешанным расовым составом на автобусных маршрутах между штатами в нарушение южных законов о сегрегации. В мае 1961 года толпы атаковали «свободных ездоков» в различных частях Алабамы, и в результате беспорядков министерство юстиции США призвало вмешаться федеральный суд округа Монтгомери, столицы штата. Генеральный прокурор Роберт Кеннеди, брат президента, приказал 600 маршалам США отправиться в Монтгомери для защиты «свободных ездоков». И все же первым побуждением правительства Кеннеди было воздержаться от вмешательства и попытаться подорвать солидарность активистов за гражданские права. Одной из таких попыток был «Проект образования избирателей», призванный направить энергию активистов в менее разрушительное, по мнению Кеннеди, русло. Активисты это поняли и в 1963 году перешли к решительной борьбе с законами о сегрегации в Бирмингеме, штата Алабама, с целью вызвать такую реакцию, которая побудила бы федеральное правительство к более систематическому вмешательству. Как выразился активист Ральф Эбернэти,
к Бирмингему сегодня обращены взгляды всего мира. Бобби Кеннеди смотрит сюда, на Бирмингем, Конгресс Соединенных Штатов смотрит сюда, на Бирмингем. Министерство юстиции смотрит на Бирмингем. Готовы ли вы бросить вызов?.. Я готов отправиться в тюрьму, а вы?
Наиболее противоречивым эпизодом стал так называемый «Крестовый поход детей» 2 мая, когда были арестованы 600 детей, младшему из которых исполнилось только восемь лет. У президента Джона Кеннеди не оставалось иного выхода, кроме как заявить, что «события в Бирмингеме и других местах настолько усилили призывы к равенству, что ни один город, ни один штат или законодательный орган уже не может благоразумно игнорировать их». В следующем месяце он предложил проект, легший в основу Закона о гражданских правах 1964 года, который положил начало не только утверждению политической власти афроамериканцев, но и борьбе с нормами их социально-экономической дискриминации, преобладавшими в южных штатах, но не ограниченными только ими.
Движение за гражданские права на этом не остановилось. Следующим пунктом стал город Сельма в Алабаме. Начиная с января 1965 года активисты проводили продолжительную кампанию по привлечению внимания к нарушению основных прав чернокожих, особенно избирательных. 7 марта около 600 активистов направились маршем из Сельмы в Монтгомери. На них напали полицейские штата, в результате чего 17 активистов были госпитализированы и еще 50 получили ранения. К тому времени Джон Фицджеральд Кеннеди был убит, и президентом стал Линдон Джонсон, усиливший федеральное влияние на юге. Местный судья Фрэнк Джонсон заявил: «В законе четко определено право обращаться к правительству с выражением своего недовольства и требованием возмещения несправедливости в больших группах… и эти права могут осуществляться посредством проведения м