ратической системе доминируют «ньокки».
Ньокки – это итальянское блюдо, восхитительные клецки, привезенные в Аргентину итальянскими иммигрантами. В Аргентине они традиционно подаются на стол двадцать девятого числа каждого месяца. Но это слово здесь имеет и другое значение; оно обозначает государственных «служащих-призраков» – людей, которые почти или вообще не показываются на своих рабочих местах, но при этом получают жалование. В Аргентине огромное множество таких «ньокки». Маурисио Макри, став президентом в 2015 году, уволил 20 тысяч «ньокки», которых, по его утверждению, назначило на должности предыдущее правительство Кристины Фернандес де Киршнер из Перонистской партии (названной так в честь ее основателя Хуана Доминго Перона). Каким бы образом ни назначали этих 20 тысяч «ньокки», их явно определяли не «на основе технической квалификации». Также ясно, что их работа на правительство не была «единственным или основным профессиональным занятием…» Можно также усомниться в том, что они подчинялись «строгой и систематической дисциплине и контролю над исполнением своей должности». Они были типичными партийными работниками и сторонниками Перонистской партии, устроившимся на «работу» благодаря своим политическим связям. Это ограждало их от дисциплинарных действий, которые грозили бы им, если бы они не выполняли свою работу, в чем бы она ни заключалась. Наличие «ньокки», вероятно, сыграло большую роль в том, что наблюдал Ауйеро. 20 тысяч таких человек в бюрократическом аппарате могут оказать серьезное воздействие на способность государства, даже несмотря на факт их полнейшей бесполезности. Такое воздействие было нетрудно наблюдать во время президентства Кристины Фернандес де Киршнер.
Как мы обсуждали в главе 2, одна из центральных функций правительства – сбор информации о своих гражданах, как в целях осознания потребностей общества, так и в целях его контролирования. Можно было бы прийти к выводу, что Левиафан Гоббса будет всегда уделять какое-то внимание сбору сведений о своих гражданах. Но мы же видели, что как в Ливане, так и в Аргентине это работало не совсем так. В 2011 году Аргентина стала первой страной, которую Международный валютный фонд осудил за то, что она не предоставила точные сведения об уровне цен и данные о национальном доходе. Журнал The Economist перестал публиковать данные об Аргентине, потому что счел их полностью недостоверными. Это один из недостатков заполнения железной клетки «ньокками».
Но загадка все равно остается. Вебер полагал, что железная клетка неизбежна и что рационализацию общества не остановить. Он утверждал: «Потребности в массовой администрации делают ее совершенно неизбежной. В области администрирования выбор только между бюрократией и дилетантизмом». Так чем же объясняется пример Аргентины? Дилетантизмом?
Провал «утиного теста»
В 2000-х годах Аргентина выглядела современным государством с административным аппаратом, судебной системой, министрами, экономическими и социальными программами, представительством во всех международных организациях, таких как ООН, и на момент проведения исследований Ауйеро – с президентом, Кристиной Фернандес де Киршнер, которую торжественно принимали другие главы государств. Аргентина имела все атрибуты современного государства и выглядела как Левиафан. Перифразируя знаменитый «утиный тест», можно было сказать: «Если это выглядит как государство, плавает как государство, крякает как государство, то, вероятнее всего, это и есть государство». Но так ли на самом деле?
Не совсем, по крайней мере в том смысле, в каком мы описывали государства до сих пор. Как Деспотический, так и Обузданный Левиафаны обладают способностями к свершению каких-то активных действий. Но это не так в случае аргентинского государства. Китайский диктатор Мао Цзэдун называл США «бумажным тигром», намекая на то, что их сила иллюзорна. Мы же будем называть такие государства, как Аргентина, Колумбия и ряд других латиноамериканских и африканских стран, не проходящих «утиный тест» и, несмотря на внешние атрибуты, не имеющих даже рудиментарной способности государства, Бумажными Левиафанами. Бумажные Левиафаны имеют облик государства и способны применять власть в некоторых ограниченных областях и в некоторых крупных городах. Но эта власть пуста; она непоследовательна и дезорганизована во многих сферах и почти полностью отсутствует в отдаленных районах страны, которой эти государства должны управлять.
Почему же такие Левиафаны не накапливают больше власти? В конце концов, разве сами политические элиты, контролирующие государство, и чиновники не хотят получить больше власти, чтобы заниматься своими делами? Чтобы доминировать над обществом? Чтобы еще больше обогащаться и по возможности красть? Что случилось с «волей к власти», подталкивающей к строительству мощного государства? Ответы на эти вопросы способны нам поведать немало о природе многих государств мира. Не то чтобы в обществах, среди которых появляется Бумажный Левиафан, недоставало воли к власти, но опасности для политических лидеров и элит, преследующих власть, слишком велики. И тому есть две фундаментальные причины.
Первая парадоксальным образом связана с эффектом Красной королевы, который, как мы видели, служит мощным толчком для одновременного развития государства и общества в коридоре. Эффект Красной королевы проистекает из желания общества лучше контролировать государство и сильнее защищать себя от более способного государства и более активных политических элит. Те же импульсы присутствуют и вне коридора; если государство становится более деспотичным, то лучше бы найти способ защититься от него. Но если только строители государства не уверены в том, что смогут подавить любое недовольство со стороны общества и сохранить свою власть против соперников, то эти импульсы также предвещают проблемы. Мы будем называть эти предполагаемые опасности для строительства государства «мобилизационным эффектом» – в попытке повысить свою способность политические лидеры могут поступать так, что их действия мобилизуют оппозицию против себя. В каком-то отношении это похоже на эффект скользкого склона, порождаемого созданием политической иерархии. Тем же образом некоторые общества, достаточно сильные, чтобы серьезно сдерживать политическое неравенство, тем не менее боятся скользкого склона, а политические элиты, явно не сдерживаемые обществом, могут опасаться реакции и конкуренции, которые повысятся в результате мобилизации в ответ на усиление государства. Эффект мобилизации присутствовал в некоторых образцовых примерах строительства государства, таких как создание исламского государства Мухаммедом или создание государства в Китае. Но в этих случаях либо строители государства были достаточно сильны, чтобы не так беспокоиться о мобилизации, поскольку имели определенное «преимущество» (как мы видели в главе 3), либо у них не было выбора из-за внешних угроз или конкуренции, в которой они увязли (как мы обсуждали в главе 7, у государства Цинь и у Шан Яна имелись более существенные поводы для беспокойства в период Сражающихся царств). И все же, как мы увидим, в других обстоятельствах эффект мобилизации может стать фактором, парализующим способность государства.
Вторая причина, по которой Бумажные Левиафаны настолько распространены и не желают покидать свою полудрему, заключается в том, что недостаточная способность государства иногда становится мощным инструментом в руках беспринципных лидеров. Прежде всего, политический контроль – это не столько откровенные репрессии, сколько умение убеждать других следовать вашим приказам. При этом очень полезны средства награждения за послушание, а раздача должностей в бюрократическом аппарате друзьям и сторонникам или тем, кого вы хотите сделать своими сторонниками, – это действительно мощное средство. Но представьте, что вы начинаете строительство государства с институализации меритократических принципов назначения и вознаграждения, какими их описывал Макс Вебер. Это означает: никаких «ньокки», никаких возможностей использовать эти должности в качестве награды (и как в таких условиях выживать Перонистской партии?). Это соображение лежит в основе логического решения забросить попытки насадить меритократию и продолжать строительство государства.
Но дело тут не только в высокой политике. Существуют и более приземленные выгоды от того, чтобы не использовать судебную систему и бюрократию по своему усмотрению. Вскоре после того, как президент Макри уволил «ньокки», ему пришлось запретить членам правительства нанимать членов своих семей. Работу при этом потеряли супруга министра труда и две его сестры, как и мать с отцом министра внутренних дел.
Это более распространенная картина. Обезличенные правила в судебной системе и в бюрократии, которые устанавливаются при повышении способности государства, ограничивают способность правителей и политиков использовать законы в свою пользу согласно выражению, которое приписывают бывшему президенту Бразилии Жетулиу Варгасу: «Своим, всё, врагам – по закону». Такое применение законов по своему усмотрению отличается от того образа, каким право эволюционировало в коридоре в Европе, и дозволяет политическим элитам использовать имеющиеся государственные институты для подавления своих оппонентов и вместе с тем продолжать обогащение, захватывать чужие земли, предоставлять монополию друзьям и напрямую грабить государство. Как и эффект мобилизации, способность получать выгоду от применения законов по своему усмотрению уменьшает способность государства и усиливает дезорганизацию не только в Аргентине, но и во многих других Бумажных Левиафанах.
Тот факт, что Бумажным Левиафанам при этом не удается построить настоящее государство, – это на самом деле палка о двух концах для их граждан. Менее способное государство – это государство, в меньшей степени подавляющее своих граждан. Но может ли это стать основанием для свободы? Увы, обычно так не бывает. Скорее наоборот – гражданам Бумажного Левиафана приходится иметь дело с худшими чертами обоих миров. Их государства по-прежнему достаточно деспотичны – они не получают от граждан обратной связи и не отвечают на их запросы, и они не гнушаются прибегать к репрессиям или убийствам. В то же время они не исполняют роли разрешителя споров, гаранта исполнения законов и поставщика общественных услуг. Бумажные Левиафаны не пытаются создавать свободу или ослаблять нормы, несовместимые со свободой. В действительности, как мы увидим, Бумажные Левиафаны часто укрепляют клетку норм, а не ослабляют ее.