Деятельность органов РКИ в начальный период НЭПа, несмотря на имеющиеся положительные результаты в борьбе с коррупцией, показала, что существующая структура и методы работы РКИ не соответствовали изменившейся обстановке. Не отвечал назревшим задачам и состав ее кадров.
Так, например, в секретном циркуляре комиссии НКРКИ по борьбе со взяточничеством от 9 октября 1922 г. № 137 отмечался «особый характер деятельности» отдельных сотрудников РКИ, которые использовали свои должностные полномочия для получения незаконным путем различных вознаграждений или услуг от подотчетных им учреждений и их контрагентов.[232] Широко были распространенны в органах РКИ проявления разнообразных форм взяточничества. Этим циркуляром на комиссию была возложена «серьезнейшая задача по выработке, проведению и осуществлению мероприятий, направленных как на непосредственную борьбу со взяточничеством, так равно и по искоренению условий, способствующих взяточничеству». Для этого в независимости от усиления «непосредственного надзора за деятельностью» работников РКИ циркуляр предписывал провести специальную проверку личного состава ведомства на предмет выявления взяточников и других правонарушителей; усилить органы РКИ партийными работниками; запретить сотрудникам РКИ работу по совместительству на предприятиях любой формы собственности, оказание им услуг по составлению смет, планов, проектов, проведение консультаций, вхождение в кооперативы подотчетных учреждений и т. п.; ликвидировать инспекционные группы РКИ, постоянно действующие при отдельных учреждениях.
Недопустимость совместительства государственными служащими была предусмотрена «Положением о совместительстве», утвержденным декретом СНК РСФСР от 22 сентября 1921 г., согласно которому «совместительство соподчиненных должностей не допускается, если одна из них имеет основной задачей контрольные функции хозяйственного, административного, финансового, бухгалтерского и т. п. характера по отношению к остальным занимаемым должностям».[233]В соответствии с разъяснениями циркуляра комиссии НКРКИ по борьбе со взяточничеством от 2 ноября 1922 г. № 162 лица, состоящие на службе в РКИ и работающие по совместительству в подконтрольных учреждениях, относятся к «категории занимающих соподчиненные должности», и «получение ими вознаграждения по такому совместительству квалифицируется, как взятка».[234]
Историко-правовой анализ материалов состояния борьбы с коррупцией 20-х годов неизбежно приводит к выводу о том, что перед руководством страны стояла задача создания системы всеобъемлющего контроля на всех стадиях управленческого процесса. Контроль должен был иметь место в работе как хозяйственных, так и исполнительных и партийных органов. Только эффективно налаженный контроль позволяет своевременно обнаруживать в процессе управления негативные тенденции, собственные ошибки и принимать адекватные меры.
О том, насколько остро стоял вопрос, говорит суровая оценка В. И. Ленина, подчеркнувшего, «что хуже поставленных учреждений, чем учреждения нашего Рабкрина, нет и что при современных условиях с этого наркомата нечего и спрашивать».[235] В. И. Ленин исходил из того, что решить трудную задачу улучшения государственного аппарата можно лишь путем сосредоточения опытнейших партийных сил на решающем участке, которым в то время являлся НКРКИ. Для этого следовало объединить его деятельность с деятельностью Центральной контрольной комиссии (далее — ЦКК) партии, состав которой предлагалось пополнить новыми членами, наделенными не меньшими правами, чем члены Центрального Комитета партии.[236]
В документе, подготовленном информационным отделом ЭКУ ГПУ для Ф. Э. Дзержинского в марте 1923 г. была проанализирована деятельность НКРКИ. Личный состав НКРКИ в нем делился на две категории. К первой относили сотрудников, которые лояльны к власти, но факты некомпетенции руководителей обследуемых органов или их злоупотребления «стремились замолчать». «Другая часть, враждебная, чуждая интересам Сов. строительства, в своей практической повседневной деятельности выдвигает не стремление усовершенствовать государственный аппарат», а собирает компрометирующие материалы на этих руководителей с единственной целью «поймать на чем-либо «крупную шишку»».[237]
Показательна оценка результатов деятельности этих органов по борьбе с должностными и хозяйственными преступлениями, данная им Ф. Э. Дзержинским весной 1923 г. РКИ и НКЮ он характеризует, как «органы, оторванные от хозяйственной жизни, находящиеся вне ее текущего процесса» и по социальному составу состоящие из «враждебных и чуждых советскому строю элементов». Сотрудники же ГПУ хотя и были преданными делу коммунистами, но не имели «понятия о хозяйственных вопросах вообще, а потому вели борьбу с преступностью «вне времени и пространства, без всяких хозяйственных перспектив…». По мнению Ф. Э. Дзержинского, «борьба этих органов, как общее правило, ведется без помощи и поддержки самих хозяйственных органов — чаще при явной или скрытой вражде. Ясно, что результат этой борьбы… таков, каков он на самом деле, т. е. никакого успеха. Аппараты не улучшаются, преступления увеличиваются, государственное имущество улетучивается, все достижения идут на кормление и усиление этой враждебной нам среды — государственных чиновников». Для преодоления этого он предлагал НКРКИ, после предстоящей по плану В. И. Ленина реорганизации, все свое внимание обратить на изучение причин возникновения дефектов в своей работе и выработке мер по их устранению, а также на «оценку деятельности и подбор руководящего состава верхушки данного органа». На органы ГПУ он предлагал возложить задачу по сбору и передаче руководству наркоматов оперативной информации о состоянии дел и личном составе в их ведомствах для получения от них указаний по борьбе с конкретными правонарушителями. На НКЮ и прокуратуру возлагалась задача по применению карательных мер в отношении тех лиц, которые хозяйственными органами были переданы для этого в органы юстиции.
Таким образом, в первой половине 1922 г. в стране была создана система государственных органов по борьбе с коррупционными проявлениями. Считалось, что элементы этой системы должны были действовать не разрозненно, а в тесном взаимодействии. В этом направлении предполагалось, что органы ГПУ, лишенные права проведения следствия по общеуголовным делам, будут заниматься вопросами организации и проведения агентурно-осведомительной работы по выявлению коррупционных правонарушений, органы РКИ в результате проведения контроля за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений и предприятий также будут выявлять факты коррупционных правонарушений. Материалы о выявленной противоправной деятельности они должны были передавать для расследования и вынесения приговора в органы НКЮ. Каждый элемент этой системы решал различный круг вопросов. При этом каждый государственный орган, по мере своих сил и возможностей, участвовал в формировании и осуществлении общей задачи по «искоренению» коррупции.
Анализ документов показывает, что при реорганизации Рабкрина в ЦКК-РКИ сохранялась организационная самостоятельность как ЦКК, так и НКРКИ. В результате такого своеобразного слияния деятельность ЦКК-РКИ строилась с учетом согласованности планов ЦКК и РКИ, но при сохранении определенной самостоятельности обоих органов. С одной стороны, ЦКК играла роль своеобразной партийной фракции в органе советского контроля, определяя направления его работы. В соответствии с этим часть ЦКК постоянно работала в органах РКИ. С другой же стороны, ЦКК выполняла свои особые функции как орган, призванный осуществлять задачу предотвращения раскола в партии и обеспечения чистоты партийных рядов. Что касается НКРКИ, то сфера его деятельности попрежнему распространялась на государственный и хозяйственный аппарат.
Работа по реорганизации органов контроля была положительно оценена на июньском 1923 г. Пленуме ЦК РКП(б). Основываясь на этом Совнарком СССР принял декреты «О реорганизации народных комиссариатов Рабоче-крестьянских инспекций союзных республик» и «Об освобождении Рабоче-крестьянской инспекции от ряда принадлежавших ей функций».[238] В ноябре того же года ЦИК СССР утвердил Положение о НКРКИ СССР, определившее задачи, функции, права и обязанности реорганизованной РКИ.
В направлениях деятельности органов контроля следует особо отметить их участие в укреплении законности. В функции ЦКК-РКИ, в отличие от их предшественников, не входила непосредственная борьба с преступностью. Дела о правонарушениях, вскрываемых при проведении обследований, передавались судебно-следственным и прокурорским органам. Основные обязанности органов РКИ в этом направлении, сформулированные в декрете ЦИК и СНК от 6 сентября 1923 г., сводились к следующему: «При обнаружении хищений и разного рода злоупотреблений Рабоче-крестьянская инспекция должна главное внимание обращать на выявление типичных для данной области хищений и злоупотреблений с целью выработки организационных способов предотвращения в будущем самой возможности такого рода явлений, отнюдь не уклоняясь в своей работе в сторону выявления отдельных фактов хищений и злоупотреблений или выяснения отдельных виновников». Следовательно, главным для органов контроля являлась профилактика правонарушений, создание таких условий, которые исключали бы их широкое распространение.
Реорганизация органов государственного контроля предусматривала также значительное сокращение их численного состава и в тоже время расширение прав и полномочий сотрудников и увеличение их оплаты труда. Если на 1 января 1924 г. в НКРКИ СССР насчитывалось 1300 служащих, то к 15 августа их число сократилось до 398 человек, тем самым была достигнута установленная контрольная цифра — 400 человек.