ванными грамотами 1785 г. <…>
Сословная реформа Екатерины II сводилась, в сущности, к попытке водворить правомерные отношения сословных групп друг к другу и к государственной власти. То же направление не трудно усмотреть и в правительственной политике императрицы: благодаря ее посредству русское общество, как совокупность этих групп, получило несколько более самостоятельное значение в государстве, а деятельность подчиненных властей приобрела большую закономерность.
Воспитание в духе, согласном с принципами просвещенного абсолютизма, казалось Екатерине могучим средством для политической формировки населения. «Правила воспитания, – писала она в Наказе, – суть первые основания, приуготовляющие нас быть гражданами». Хотя Екатерина и не выполнила проекта одной из частных комиссий 1767–1774 гг. о введении в России всеобщего обязательного обучения, тем не менее она позаботилась об учреждении первых в России народных школ и об усовершенствовании высшего университетского образования; под ее же непосредственным влиянием издано было много книг, получивших, вероятно, более широкое распространение, чем прежде, благодаря несколько большему оживлению книжного рынка. К числу педагогических мер Екатерины можно присоединить также и многие из ее указов и «учреждений», в которых она не раз давала обществу уроки политической мудрости.
Но воспитанные таким образом граждане не могли оставаться безгласными существами, осужденными на «онемение». И действительно, императрица, говорившая, что «свобода – душа всего на свете» и что «без нее все мертво», должна была допустить некоторую независимость в мнениях своих подданных. Всего легче это было сделать относительно тех ее проявлений, которые не имели прямого политического значения; к числу таковых принадлежала, например, свобода совести, которую отчасти признавала и сама Екатерина в своем Наказе. «В 60 лет, – говорила она однажды А. Храповицкому, – все расколы исчезнут; сколь скоро заведутся и утвердятся народные школы, то невежество истребится само собой; тут насилия не надобно». Сообразно с этим взглядом она «отменить соизволила прежние чинимые раскольникам за их суеверство жестокости и притеснения» и издала указ о терпимости всех вероисповеданий (1773 г.); но отмеченная точка зрения не помешала Екатерине подвергнуть строгому наказанию Арсения Мацеевича, открыто выражавшего свое недовольство по поводу секуляризации церковных имений и виновного «в оскорблении ее императорского величества», а также предпринять карательные меры против последователей скопческой ереси, вредной для государства.
Труднее было решить вопрос о значении общественного мнения в политическом отношении. Екатерина, сама прибегавшая к печати для распространения своих взглядов, должна была с отвлеченной точки зрения просветительной философии XVIII в. ценить свободу слова, отсутствие которой в государстве «было бы, по ее мнению, великим несчастьем»; «никто без исключения, – писала она в одной из своих заметок, – не становится вне суда, презрения или уважения общества». Но и на практике императрица на первых порах относилась к общественному мнению снисходительно, тем более что не усматривала в нем самостоятельного значения и считала возможным не выпускать его из-под своего руководства. Вот почему Екатерина, вообще содействовавшая развитию русской литературы, находила нужным принимать во внимание и настроение членов известной комиссии о составлении проекта нового уложения, временно игравшей роль своего рода периодической прессы для правительства, не менее охотно покровительствовала и журналам, в которых иногда сама принимала непосредственное участие (например, во «Всякой всячине»); вскоре по закрытии большого собрания комиссии и до учреждения губерний их возникло не мало, полтора десятка с лишком. Пока эти органы иронизировали над недостатками старого времени и касались случайных проявлений, а не принципов государственного порядка, Екатерина не стесняла их деятельности. Но как только они стали обращать свою сатиру на вопросы современной жизни и перестали с прежнею осторожностью обходить молчанием промахи текущей политики, то и почувствовали давление, под влиянием которого вскоре перестали удовлетворять живым запросам едва появившейся русской читающей публики. Указ о «вольных типографиях» (1783 г.) неспособен был поддержать прежнее оживление, ознаменовавшее русскую журналистику 1769–1774 гг.; благодаря ему, однако, ярко обнаружилась плодотворная издательская деятельность «Дружеского ученого общества», которой так много способствовал Н. Новиков; тем же указом воспользовался и А. Радищев для напечатания своего «Путешествия из Петербурга в Москву». Деятели и писатели этих направлений начинали уже вместе с некоторыми другими (например, Фон-Визиным) сознавать себя «стражами общего блага». Вскоре, однако, Екатерина прекратила просветительную деятельность русских розенкрейцеров, исходившую из идеи личного усовершенствования и получившую столь замечательную организацию, а книгу Радищева, так резко указывавшего на бесправное положение большинства русского общества, повелела изъять из обращения. Обеспокоенная этими самостоятельными проявлениями еле зародившегося общественного мнения, борьбу с которым она начинала считать труднее войны с внешними врагами, императрица не только подвергла наказанию главных его представителей, но обнародовала и несколько общих узаконений, ограничивших свободу книгопечатания и ввоз иностранных книг (1790–1796 гг.). Тем не менее можно сказать, что Екатерина не мало способствовала зарождению общественного мнения и собственными своими сочинениями, и некоторыми из своих установлений, и, наконец, общим их характером; императрица признавала даже значение этой силы, так как кое-какие реформы осуществила под ее непосредственным, хотя и довольно случайным влиянием.
В связи с теми же взглядами стояли и другие принципы, которых Екатерина старалась придерживаться в управлении: она, с одной стороны, желала видеть в населении «не рабов, а людей, повинующихся законам», с другой – сознавала необходимость «доверенности народа» и его «почтения» к правительству «Власть без доверенности народа, – писала она, – ничего не значит». Для достижения этой последней цели она, следуя примеру Петра Великого, старалась по возможности водворить законность в управлении; ближайшими советниками и помощниками ее в этом деле состояли некоторые из высших сановников того времени, как, например, И. Неплюев, гр. А. Бестужев-Рюмин, кн. Я. Шаховской, Н. Панин и кн. А. Вяземский.
Закономерная деятельность подчиненных властей находилась в ближайшей зависимости от характера государственных установлений и от способа отправления ими своих должностей.
Пока первый из этих вопросов подвергался обсуждению в разных комиссиях, императрица приступила к решению второго. Злоупотребления бюрократии (в частности и главным образом лихоимство) зависели от причин духовного и материального свойства: чиновники оказывались слишком мало образованными и получали слишком ничтожное жалованье для того, чтобы не прельщаться «лакомствами», которые предлагали им люди, нуждавшиеся в их услугах. Екатерина попыталась устранить действие этих причин. Считая не только общее, но и специальное юридическое образование необходимым для лиц, отправляющих государственные должности, и встречая в обществе явное сочувствие подобной точке зрения, императрица предприняла некоторые преобразования на юридическом факультете Московского университета и посылала молодых людей за границу для изучения права; с тою же целью были переведены и изданы кое-какие сочинения иностранных ученых, например, «политические наставления» бар. Бильфельда. Несколько позднее (к 1783 г.), вероятно, под влиянием Екатерины, сделана была попытка составить сборник законов, долженствовавший служить материалом для учебника по русскому праву и справочным пособием для всякого должностного лица, да и образованного человека вообще. Одновременно Екатерина позаботилась также об улучшении материального положения чиновников: новые штаты вышли в 1763 г.; вскоре затем последовала конфирмация сенатского доклада о пенсиях. Меры эти, однако, оказались недостаточными и поэтому мало помогали водворению законности в управлении: приходилось не только заботиться о «наполнении» присутственных мест «достойными и честными людьми» и настаивать на «точном и немедленном исполнении указов», но и постоянно бороться с преступлениями по службе, т. е. неисполнением, злоупотреблением и пренебрежением должности, а также ошибками в отправлении ее (умышленными и неумышленными). Трудно было, однако, устранить злоупотребления чиновников в обществе, обнаруживавшем постоянную наклонность к «ябеде» и тяжбам. При таких условиях императрица не могла либерально отнестись и к более частному вопросу о толковании закона судебною властью; в Наказе она восстала против этого и, несмотря на ею же высказанную мысль о том, что «справедливо есть, буде родится сомнение о понятии какого ни есть узаконения изыскать намерение законодавца, вникая в смысл и умствование закона», на практике придерживалась других правил. Водворению законности в управлении мешало, наконец, и «самовластие бояр», так сильно развившееся в предшествовавшие царствования. Екатерина не без некоторой доли справедливости указывала на то, что она «поправила это, не ссылая и не казня».
Неудачный исход работ в комиссии 1767–1774 гг. привел, как мы видели, императрицу Екатерину к необходимости предпринять реформу государственных установлений по частям. Важнейшим из этих преобразований, между прочим и для того, чтобы достигнуть точного и быстрого исполнения уже изданных или «впредь издаваемых полезнейших узаконений» в государстве, было, конечно, «учреждение о губерниях, всего более требовавших поправления»; недаром сама Екатерина, писавшая «учреждение» пять месяцев, ставила его гораздо выше своего Наказа, а население (в особенности дворянство) высказывало потребность в такой реформе. Кабинетные работы по этой части возложены были главным образом на Г. Козицкого, Г. Теплова, П. Завадовского и гр. А. Безбородко.