Все эти сложности оказались напрасными. Представители губернских земельных комитетов присутствовали только на специальных сессиях; несмотря на их недемократичный состав, эти комитеты отражали местные настроения, которые быстро «левели». Из остальных примерно пятидесяти членов регулярно присутствовала на заседаниях лишь половина. Поворотным пунктом в работе Главного земельного комитета стала его первая сессия, открывшаяся 19 мая. 20 мая специальная комиссия предложила пленарному заседанию следующий проект резолюции: «Земельная реформа должна основываться на идее передачи всех сельскохозяйственных земель в пользование трудящемуся крестьянству». Несоциалисты тут же сплотились и потребовали убрать из формулировки слово «всех». Сначала оно было исключено незначительным большинством в четыре голоса. Но после вмешательства министра земледелия Чернова, потребовавшего поименного голосования, к недовольству авторов поправки, было назначено повторное голосование. В результате за сохранение слова «всех» проголосовали 14 делегатов, за его исключение – 4 при 9 воздержавшихся. Это голосование продемонстрировало непостоянство кадетской оппозиции и отсутствие у нее политической смелости. Большинство, сплотившееся после этого первого шага, росло и укреплялось, а оппозиция так и не смогла оправиться от удара. В рядах правых не было единства; кроме того, они не были заинтересованы в работе органа, решения которого им не нравились. Их абсентеизм граничил с пассивным бойкотом.
Главный земельный комитет был слишком громоздким и иногда не способным к реальной работе. Но на первой сессии он избрал относительно однородный президиум, который установил тесный контакт с Исполнительным комитетом Совета крестьянских депутатов. В аграрной политике образовался «треугольник», в центре которого находился президиум Главного земельного комитета, а по бокам – эсеровское министерство земледелия и Совет крестьянских депутатов. Но чем теснее смыкались эти три стороны, тем труднее коалиционному правительству было принять их предложения.
Комитет был абсолютно независим от Временного правительства лишь в одном вопросе: подготовке тщательно обдуманных предложений по законодательной основе нового земельного порядка для Учредительного собрания, которое должно было утвердить проведение радикальной аграрной реформы. Для этого министерство земледелия провело специальную сельскохозяйственную перепись, основанную на богатой статистике русских земств и дополненную лучшими методами зарубежной сельскохозяйственной статистики (в первую очередь американской). Аграрная политика должна была опираться на максимально точные сведения о сельскохозяйственных ресурсах страны. Ее целью было не установление голой «уравнительной» справедливости, при которой общий уровень определяется по слабейшему, а новый подъем производительности труда на основе чисто крестьянского хозяйства. Главной причиной этого повышения должна была стать личная заинтересованность трудящегося крестьянина, гармонично сочетающаяся с заинтересованностью общества и государства. Реформа не должна была превратить бывшего собственника в беспомощного клиента всемогущего патерналистского государства. Она провозглашала равные права для всех, кто обрабатывает землю своим трудом: и те, кто только желал заняться сельским хозяйством, и те, кто уже занимался им, должны были получить строго определенное количество прав, защищаемых законом.
Не менее сложную задачу представляло определение того, каким образом равные права трудящихся на землю будут реализовываться в разных условиях. Национальный валовой доход от сельского хозяйства, разделенный на количество работников этой сферы, выражал данное «равенство прав на землю» чисто абстрактно. Для каждого однородного сельскохозяйственного района и каждой главной отрасли сельского хозяйства эта квота должна была выражаться земельным наделом определенной площади, соответствующей доле национального дохода и рассчитанной по средним местным условиям. Незанятую землю данной местности следовало разделить на соответствующее количество участков. Для существующих крестьянских хозяйств небольшое отклонение вверх и вниз от средней нормы следовало компенсировать не грубым дележом, а увеличенным налогом на «сверхнормативные излишки» (вычисленным по среднесетевому возврату), направляемым в специальный фонд распределения неразделенных земель. Возврат от участка, превышающий средний показатель за счет более тщательной обработки, большей интенсивности агротехники, проведения улучшений и т. д., не подлежал обложению налогом. При таком подходе личный интерес, являющийся в современных условиях самым убедительным мотивом, должен был проявить себя в полной мере. Экономические изменения должна была учитывать хорошо организованная система статистики, причем вычисленные с ее помощью «нормы» следовало регулярно пересматривать. Конечным результатом должна была стать гибкая система сельскохозяйственного экономического баланса с неограниченной свободой личной инициативы. Увеличение крестьянских наделов за счет уничтожения крупных земельных владений не составляло суть реформы. Это был всего лишь первый шаг на пути к построению организованного и планируемого сельского хозяйства, основанного на свободном союзе крестьянина с землей.
Двадцать четыре комиссии и подкомиссии министерства земледелия трудились день и ночь, готовя для Учредительного собрания детальный план земельной реформы. Результаты работы этих комиссий, грубо прерванной Октябрьской революцией, впоследствии широко использовали законодатели и организаторы сельского хозяйства большевистской революции. Но они пренебрегли ее скрытой целью, логической связью отдельных частей и элементов общего плана, рассчитанного минимум на десять лет.
Главный земельный комитет и министерство земледелия находились в постоянном контакте с сельским населением. Ничего академичного в планировании нового аграрного порядка не было. Жгучие проблемы и конфликты возникали каждый день. Самые главные требования деревни можно было бы удовлетворить только в том случае, если бы Учредительному собранию была предоставлена полная свобода действий.
17 мая, накануне первой сессии Главного земельного комитета, министр юстиции эсер Переверзев с подачи Чернова разослал нотариальным конторам официальный приказ прекратить все сделки с землей. Однако распространился упорный слух, что 25 мая он отменил этот приказ под давлением большинства министров Временного правительства. 1 июня вопрос о «мерах по сохранению земельного резерва до общего решения земельного вопроса Учредительным собранием» был передан на рассмотрение совещания представителей четырех министерств, Земельного банка, ассоциаций взаимного кредита и кооперативов, после чего его положили под сукно. 7 июня новая телеграмма министра юстиции отменила все ограничения на заключение налоговых контрактов, приобретение земель несельскохозяйственного назначения и некоторые другие виды контрактов; 23 июня он приказал «считать циркулярные инструкции о земельных контрактах недействительными». Это был курс «зигзагов». 23 июня Чернов сумел провести через правительство закон об отмене столыпинской земельной реформы, но сразу вслед за этим потерпел два серьезных поражения. Временное правительство отклонило одобренный Главным земельным комитетом законопроект об использовании лугов. Этот закон должен был защитить интересы крестьянства, которое при отмене крепостного права в 1861 г. было лишено своей доли луговых земель; согласно этому проекту, неиспользуемые луга должны были перейти в собственность государства. Кабинет отверг еще один законопроект о регулировании рыболовства земельными комитетами; интересы частных монополий и подрядчиков противоречили интересам рыбаков и потребителей.
Стало ясно, что та же судьба грозит и всем другим законопроектам, а особенно тем, которые регулировали вопросы арендной платы и использования лесов. Министерство внутренних дел и министерство земледелия придерживались диаметрально противоположных точек зрения. 11 июня князь Львов сделал на заседании правительства доклад о массе «революционных» декретов органов местной народной власти, нарушающих законные права землевладельцев. Он предложил признать подобные декреты недействительными и сделать публичное заявление об этом, подписанное им и Черновым. Последний наотрез отказался что-либо подписывать, поскольку отсутствие новых аграрных законов сверху делало неизбежным «сепаратное» законодательство снизу. Несмотря на несовершенства местных законов, это было меньшее зло, чем попытка запретить людям нарушать старое царское законодательство, которая неминуемо закончилась бы беспорядками и анархией в деревне.
В начале революции у части землевладельцев возникла идея саботажа, то есть отказа засевать свои поля. Во многих местах отношения между крестьянами и землевладельцами накалились до такой степени, что помещикам оставалось только одно: бросить хозяйство и пассивно следить за тем, как оно умирает. Земельные комитеты больше не могли мириться с таким положением. В Раненбургском уезде Рязанской губернии, центре наиболее консервативных землевладельцев, деревенские и сельские сходы высказались за отмену арендной платы и «черный передел» и предложили земельному комитету «решить этот вопрос». После встречи со специально приглашенными помещиками земельный комитет, на который «произвело сильное впечатление известие о потере почти двух миллионов пудов пшеницы, раньше выращивавшихся в их имениях, пустующих полях и грязном скоте, лежащем в навозе и умирающем с голоду», принял кардинальное решение. Часть имений переходила под его прямое управление, а часть передавалась во временное пользование крестьянам. Как это решение, так и следующее, менее бескомпромиссное, были отменены более высокой инстанцией. Все вернулось в первоначальное состояние; в результате земли остались невспаханными.
Вторая общая сессия Главного земельного комитета прошла с 1 по 6 июля. Делегат из Могилева сообщил, что «по всей губернии расклеен приказ, подписанный двумя князьями, Львовым и Друцким-Соколинским, который грозит суровым наказанием каждому нарушителю старого земельного законодательства». Это заставляет крестьян задава