[981] нам запрещала исключать или сокращать платежи по государственным займам и другим принятым Россиею на себя обязательствам! Не характерно ли, что и в этой статье мы усматривали ограничение прав Государственной думы!
Как я уже указывал выше, Дума сделала попытку в порядке думской инициативы «исправить» Бюджетные правила и для этого прежде всего отменить статью 9 этих Правил о «легальных титулах»[982]. Как известно, ст[атья] 9 запрещала Думе в порядке бюджетном вычеркивать расход, основанный на легальном титуле, напр[имер] на законе, на штатах и т. п., пока не будет в законном порядке изменен или отменен самый титул. Такой запрет был бы излишен в парламенте, в котором достаточно развито чувство законности, где парламент не считает себя выше закона и не будет своей односторонней волей вычеркивать кредиты, основанные на неотмененном законе. Наше представительство с такой стороны себя зарекомендовать не успело. Напротив, во 2-й Государственной думе, когда в нее впервые был внесен бюджетный проект, было немедленно сделано предложение отвергнуть его целиком, не передавая даже в Комиссию для его рассмотрения. Спор об этом предложении только на несколько дней предварил аналогичный спор о «контингенте»[983]. И оба негосударственных, демагогических предложения были отвергнуты только ничтожным числом голосов, да и то лишь благодаря поддержке Польского кола. Курьезно, что неожиданным последствием этого эпизода было сокращение числа представителей Польши в акте 3 июня [1907 года]. Столыпин не мог помириться, чтобы Польское коло явилось арбитром, хотя именно его разумное голосование Думу спасло. Можно представить себе, какую демагогию развили бы в Думе, если бы ей было предоставлено право просто отказывать в кредитах на существующие непопулярные учреждения! Какой был бы соблазн прекратить всякий расход на полицию, на тюрьмы, на земских начальников и т. д.! Какой был бы простор для демагогов, которые стали бы предлагать отказывать в этих кредитах, не заботясь о том, что из этого выйдет, и не стесняясь обвинять несогласных, что они этим непопулярным институтам сочувствуют. Когда в мае 1916 года я был в Думе докладчиком по крестьянскому закону 5 октября 1906 года, изданному в порядке 87-й ст[атьи][984], то в числе поправок к закону было внесено предложение «отменить институт земских начальников». Авторы его не хотели понять, что нельзя отменить институт, не заменив его новым, что нельзя по поводу «крестьянского закона» решать вопросы, за пределы его выходящие. Даже европейские страны, более нас опытные и культурные, показали, какое опустошение в законном строе, какую анархию можно ввести в «бюджетном порядке», по поводу денежных ассигнований. Что бы было у нас, при настроении 1906 года, теперь уже нелегко представить себе! Бюджетные правила спасали и порядок, и законность, и достоинство Думы; они клали предел легкомысленным импровизациям. И никто не должен был бы так быть благодарен Основным законам, как кадеты, которые анархии не хотели, но противиться левой демагогии не умели. Конституция спасала их от искушения.
Но самая плодотворная и интересная особенность наших Бюджетных правил, которую теперь только собираются вводить в некоторых других государствах, это был принципиальный, теоретически правильный и практически очень полезный подход к вопросу о бюджетных конфликтах. В этом отношении конституция Франции могла бы поучиться у нашей.
Бюджет не обычное законодательство. Если нет согласия трех законодательных органов, Думы, [Государственного] совета и государя, на издание нового закона, положение ясно: нового закона не издают и остается прежний порядок. Это может быть несчастие, но это не катастрофа, не безвыходное положение. Иное дело бюджет. Прежний бюджет по обычному представлению недействителен; при несогласии законодательных факторов на новый закон нет ничего, что бы его заменяло: нельзя ни взимать старых налогов, ни делать прежних расходов. Жизнь страны замирает; но так как жизнь государства остановиться не может, по знаменитому выражению Бисмарка, сказанному в эпоху прусского конфликта[985], то происходит резкий конфликт представительства и правительства; конфликт приводит или к революции, или к государственному перевороту, т. е. к необходимости беззакония. Авторы конституции мудро предвидели эту возможность и указали на законный и разумный путь для выхода из затруднения. Для этого к бюджету был только применен порядок нормального законодательства. Если нет согласия на новый закон, то в силе остается старый. Если нет согласия на новую бюджетную статью, принимается цифра прошлого бюджета или цифра, наиболее к ней приближающаяся. Таков общий принцип. Он применяется и к самому крайнему случаю, когда бюджет целиком отвергается. Тогда остается целиком старый бюджет. Любопытно, что текст статьи 116-й Основных законов этой скандальной возможности как будто совсем не предвидел[986]. Статья говорила лишь о случае, когда бюджет не будет вотирован к законному сроку. Но литература истолковала, и была, конечно, права, что отвержение бюджета есть только частный случай того же явления; в этом случае страна без бюджета не остается, а принимается ipso jure[987] прежний бюджет.
Вот тот порядок, который был установлен Бюджетными правилами и который пополнил пробел, допущенный в большинстве конституций. Это возмущало нашу общественность, которая находила, что Дума оказалась в области бюджета бессильна. Это очередное преувеличение. В заботах об охранении полноты прав представительства общественность забывала о государственных нуждах. Вотируя против нового закона, как и против нового бюджета, Дума осуществляла то свое право безусловного вето, которое было ей обеспечено Манифестом [17 октября 1905 года]. Оставался пока старый закон и старый бюджет. Давалось время найти компромисс, не останавливая течение государственной жизни. Я как-то говорил с Витте об этом. Я указал, что мы с правительством при этом порядке только парализуем друг друга. «Ни одно государство, — ответил он мне, — не может существовать при неподвижном бюджете. Расходы его постоянно растут». Борьбы, в которой правительство в течение ряда лет оставалось бы при прежнем бюджете, оно выдержать не смогло бы. Конфликт правительства с Думой поэтому вовсе не разрешался в пользу правительства. Но зато Бюджетные правила давали ему такую постановку, что эта борьба могла быть успешна только при упорстве Государственной думы, при неизменном сочувствии ей избирателей, которые в случае роспуска поддержали бы своих депутатов. Закон мешал одному: оставить правительство беззащитным перед мимолетным и непрочным увлечением Думы. И мы приходим, таким образом, к общему выводу. С момента издания конституции ни один новый закон, ни один новый налог, ни одна новая трата не могли быть сделаны без согласия Думы. Ее право veto поэтому очень действительно и реально ограничивало волю монарха, делало его настоящим «конституционным» монархом, превратило титул «самодержца» в исключительно «исторический» титул.
Но этого отрицательного права для представительства было бы недостаточно. В состоянии, в котором находилась Россия, нельзя было довольствоваться защитою «status quo»[988]. Нужны были те реформы, который были формулированы и возвещены не только 17 октября [1905 года], но еще и 12 декабря 1904 года. И Основные законы (ст[атья] 107[989]) обеспечили за Государственной думой право законодательной инициативы по всем предметам законодательства, за исключением Законов Основных; о последнем я уже вскользь говорил и возвращаться к этому не буду. Дума поэтому имела не только право veto по всяким законодательным предположениям правительства, и без ее согласия ничего нового сделать было нельзя; она имела и право законодательной инициативы, которой тоже никто не мог помешать.
Но право законодательной «инициативы» еще не все. Между инициативой и превращением думского проекта в закон стояли Государственный совет и государь, т. е. два других законодательных фактора. И каждый порознь, и вместе они имели то же безусловное право veto против думской инициативы.
В этом и состояла основная идея конституции 1906 года. До нее вся полнота власти была в правительственном аппарате, возглавляемом монархом; общество ничем его воле противостоять не могло. Конституции 1904 и 1905 годов, сочиненные обществом, передавали всю власть представительству, т. е. обществу. Это было полным народовластием. Основные же законы 1906 года поставили прежних врагов в одинаковое положение, наделили их равными правами. Оба они могли друг другу мешать, оба могли друг против друга защищать status quo. В России были тогда две силы. Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою. Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года — и в этом ее основная идея — не только давала возможность такой работы, но [и] делала ее обязательной. Идти вперед, менять можно было только при обоюдном согласии. Соглашение между двумя политическими силами сделано было необходимым условием государственной жизни.
Это было ясно с первого взгляда. Менее ясно, что конституция 1906 года не обрекала страну на застой. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества, и в этой борьбе конституция дала преимущество не власти, а