Идея органического сплавления наций (белых) Британской империи возникла в Южной Африке сразу после Англо-бурской войны. Молодое поколение британских интеллектуалов и политиков стремилось объединить буров с англоговорящим населением; Смэтс разделял это желание. Пока Уайтхолл занимался делами Индии, они видели будущее в альянсе белых народов – австралийцев, канадцев и новозеландцев, – объединенных таким образом, чтобы одновременно уважать их развивающиеся национальные культуры и обеспечивать коллективную безопасность. Угроза, которой они опасались, исходила не от Германии, а от беспокойных народов Азии и Африки, многочисленность которых пугала англоговорящих поселенцев, заставляя их усомниться в возможности сделать цивилизованным весь мир. Этими же причинами объясняется и то, почему теоретики Содружества выступали в пользу тесных связей с США. Содружество, таким образом, являлось продуктом расовой настороженности и национального престижа, а также парламентским решением для слишком территориально разобщенной имперской власти – своего рода интернационализмом «Белой гордости»[156].
С точки зрения Смэтса, создание Британского Содружества позволяло новой Южной Африке сохранять высокую степень национальной автономии, получая при этом безопасность и коммерческие преимущества от полноценного участия в жизни ведущей империи мира. Однако на этом Смэтс не останавливался. Эволюционист в политике (во многом, как Вильсон), во время войны он рассматривал идею Содружества как модель для более масштабного будущего политического объединения, Лиги Наций, которая объединит все цивилизованные народы, исцелит Европу и поможет Африке. Эта достойная цель (о чем он, никогда не забывавший свою африканскую миссию, прекрасно знал) имела также и четкую стратегическую направленность: в подобной Лиге судьбы Британской империи и США связывались воедино. Война показала слабость британской позиции в Европе в отсутствие поддержки от Америки; Лига являлась средством сохранения этого альянса в мирное время.
Самый реалистический из идеалистов, Смэтс своим авторитетом продвигал идею Лиги и на протяжении 1917 г. неоднократно высказывался о том, что за военной победой должна последовать «моральная победа» и что «военный империализм», «вплывший подобно чудовищному айсбергу из прошлого в нашу современную жизнь», должен был смениться мирной эрой международной гармонии[157]. Смэтс утверждал, что переход от силы к сотрудничеству между нациями уже происходит в «Британской империи, которую я предпочитаю называть… Британским Содружеством Наций». В продолжение он объяснял:
Элементы будущего мирового правительства, которое больше не будет опираться на имперские идеи, заимствованные из римского права, уже действуют в нашем Содружестве Наций… Как римские идеи руководили европейской цивилизацией почти двести лет, новые идеи, воплощенные в британской конституционной и колониальной системе, смогут, когда получат полное развитие, руководить будущей цивилизацией еще много веков[158].
По утверждению Смэтса, лига демократических государств уже возникла в 1917 г., после вступления Америки в войну вместе с Британией и Францией против автократий Германии и АвстроВенгрии. Эти державы олицетворяли «последнюю попытку старой феодальной Европы воспрепятствовать прогрессу человечества». В стремлении протянуть мост между американцами и британцами Смэтс смешивал моральный идеализм и реальную политику, и результат выглядел весьма привлекательно. С одной стороны, он говорил, что наука (а Лига представляла новую ступень в политической эволюции человечества, охватывая национальное государство, но не подавляя его) и право находились на стороне Антанты. С другой, продвижение демократии являлось для него очевидным инструментом для того, чтобы лишить кайзера и австрийского императора поддержки, которую те пока находили в Центральной и Восточной Европе.
Такое сочетание философских идеалов и продуманной стратегии пришлось по душе президенту Вильсону. В декабре 1918 г., через месяц после конца войны, Смэтс опубликовал памфлет под названием «Практическое предложение», в котором высказывался в пользу одного из вариантов Лиги Наций. Он был радикально настроен в вопросах разоружения, описывал тройственную структуру из Исполнительного совета, Ассамблеи и Секретариата, которая впоследствии и была утверждена, а также предлагал вменить новой организации в ответственность управление бывшими германскими колониями. Кроме того, ей предстояло заняться формированием основ мирового права – своеобразное эхо легалистских намерений довоенного периода. Программа была гораздо масштабнее предложений Сесила или Филлимора; в то время Сесил все еще раздумывал над созданием нового концерта с регулярными конференциями великих держав и постоянным секретариатом – иными словами, улучшенной версии системы 1815 г. Проект был даже более радикальным, чем составленный полковником Хаузом по указанию Вильсона, который оказался ближе – со своим упором на арбитраж и апелляционный суд, а также Постоянную палату международного суда – к довоенному американскому легализму. Вильсону понравился радикализм Смэтса – его решительный разрыв с прошлым, а возможно, и бывшие заслуги в борьбе с колониализмом. И поскольку его работу президент читал на борту парохода «Джордж Вашингтон» по пути в Париж, когда при нем не было большинства постоянных советников, он явно подпал под его влияние.
Британцы усиленно продвигали свои идеи. На заседании имперского оборонного комитета в канун Рождества 1918 г. все собравшиеся признали, что мирный договор потребует заключения какого-либо пакта о послевоенной безопасности; в то же время никто не упоминал о сверхгосударстве или мировом правительстве. Однако, будет ли Лига постоянной или превратится в новую версию старого Концерта, каков внутри нее будет баланс сил между маленькими и большими державами, какой исполнительной властью ей следует обладать и в какой степени она сможет обеспечивать соблюдение послевоенных территориальных договоренностей, оставалось неясным. И Смэтс, и комитет Филлимора поддерживали идею системы, в которой нарушение согласованных правил автоматически влекло санкции против страны-нарушителя, однако многие консерваторы ее не одобряли, а некоторые высказывались против системы коллективной безопасности в целом. Они опасались, что британским войскам придется сражаться по всему свету, и сомневались, что военные соглашения Лиги каким-либо образом смогут упрочить собственную оборону Британии. Ллойд Джордж, как обычно, пытался поддержать обе стороны сразу: он настаивал на том, что Лига должна быть эффективной организацией, а не «притворством», по его выражению; с другой стороны, отрицал необходимость наличия у нее исполнительной власти. Он придерживался модели, при которой власть оставалась в руках национальных правительств. Хотя в публичных выступлениях Ллойд Джордж поддерживал Смэтса, фактически британский кабинет относился прохладно к любым предложениям, идущим дальше постоянных конференций – своего рода улучшенной версии 1815 г. Именно такие инструкции кабинет дал Роберту Сесилу, когда они со Смэтсом готовились к отъезду на мирную конференцию в Париж.
В Париже в ход пошла «личная дипломатия». Команда Сесила – Смэтса проигнорировала инструкции, полученные от кабинета, и воспользовалась поддержкой Вудро Вильсона, чтобы отклонить возражения собственного премьер-министра. Сам Вильсон прибыл на конференцию с несколькими новыми предложениями – о гарантии прав трудящихся и об этнических меньшинствах и их правах, – которые, как большинство его идей, озвучил внезапно, к вящему потрясению своих советников. Однако и они, и предложение полковника Хауза о постоянном суде (которое Вильсон не одобрил) стали лишь дополнениями к проекту, являвшемуся, по сути, детищем британцев и написанному ими в характерной системной манере за последние два года. За каких-то 11 дней комиссия под председательством Вильсона, главные роли в которой играли полковник Хауз и Роберт Сесил, составила проект договора, далее подлежавший обсуждению. В течение двух месяцев новая организация получила одобрение делегатов.
С организационной точки зрения Лига практически полностью отказывалась от легалистской парадигмы, разочаровав тем самым многих американских интернационалистов, и, согласно предпочтениям Смэтса и Вильсона, базировалась на тройственном подразделении властей в рамках парламентской демократии. В ней существовал эквивалент законодательного собрания, состоящий из Верхней палаты, Совета, в котором заседали постоянные представители от великих держав и четыре члена, подлежащих ротации, от меньших стран, избираемых голосованием, и Ассамблеи, действующей по принципу «один участник – один голос». Посту Генерального секретаря почти не придавалось исполнительной власти, он был скорее административным, нежели дипломатическим. От легалистской модели сохранялась лишь принудительно навязанная Вильсону перспектива скорейшего создания новой Постоянной палаты международного правосудия, которая должна была стать для Лиги источником юридической власти над государствами-членами при разногласиях между ними.
Слабые места подобной структуры были очевидны. Ассамблея могла казаться законодательным органом, но была неспособна писать законы, и любой член Совета мог наложить вето на ее действия, что автоматически подразумевало ее ограниченную дееспособность. Секретариат являлся заведомо слабым координационным звеном в отсутствие власти, не зависящей от членов Лиги. Суд (действительно учрежденный в 1922 г.) определенно не стал тем центральным всемогущим юридическим механизмом, каким его мечтали видеть Тафт и Рут. И – самое тревожное – несмотря на обязательства государств-членов соблюдать территориальные положения мирного договора, у Лиги не имелось собственной исполнительной власти (предложение французов по этому поводу было отвергнуто) или другого механизма для поддержания мира помимо обязательств ее членов передавать любые споры между ними на рассмотрение арбитража. Если государство – член Лиги объявляло войну, идя вразрез с заключенным договором, самое страшное, что ему грозило, – бойкот и санкции. Совет мог рекомендовать те или иные меры против нарушителя, но не имел возможности воплотить их в жизнь. С современной точки зрения слабость Лиги кажется очевидной; тем не менее, с любой перспективы, Лига являлась экстраординарной дипломатической инновацией, воплощением мечты множества интернационалистов XIX в. и моментом истины для остальных. Она отрицала превосходство международных юристов и передавала их полномочия арбитражу, чтобы не было больше «толпы париков и мантий, разглагольствующих впустую», как пренебрежительно высказался о легалистах Альфред Циммерн. С другой стороны, со своей демократичностью, упором на роль публичных обсуждений, общественного мнения и участия в политике «социального сознания», она возвращалась к радикальным течениям, возникшим столетие назад как реакция на Концерт Европы