Такое отношение было понятно. Вильсон вверг США в войну, чтобы сделать «мир безопасным для демократии», Лига же привела Европу к диктаторству. Она не реализовала обещанного Пактом всеобщего разоружения, а со временем из альтернативы дипломатии Концерта превратилась в ее плохую копию[165]. В отсутствие поддержки от некоторых наиболее мощных европейских держав она стала инструментом в руках ее основателей, Британии и Франции. А поскольку ни одна из стран в действительности ей не доверяла, влияние, которое Лига могла оказать на коллективную безопасность, оказалось ничтожно. В 1930-х гг., при французе Жозефе Авеноле, Лига опустилась до прискорбного малодушия: Авеноль согласился пожертвовать Эфиопией, чтобы сохранить Италию в Лиге в 1935 г., вытеснил из ее состава нескольких евреев и неоднократно пытался вернуть назад нацистскую Германию. Находясь под его руководством, Лига не стала протестовать, когда Третий рейх захватил Австрию, и проигнорировала требования Албании о немедленном съезде, когда Италия вторглась на ее территорию в 1939 г. Неудивительно, что когда Британия и Франция той же осенью объявили войну Германии, они и не вспомнили о Пакте Лиги.
С самого начала Лига испытывала проблемы, связанные с псевдопарламентской моделью, лежащей в ее основе. Лига уделяла большое внимание гласности, что было вполне логично, поскольку основатели считали общественное мнение ее главным гарантом; однако в результате государственные деятели, приезжавшие в Женеву, больше беспокоились о театральной, а не о политической стороне событий. Памятуя об ожиданиях общественности, как, например, на грандиозной Конференции по всемирному разоружению 1932 г., участники стремились не столько достичь соглашения, сколько избежать порицания за провал. Со времен Гаагской конференции 1899 г. эта особенность открытой дипломатии была очевидна, однако неоправданные ожидания, неизбежно следовавшие за подобными событиями, наносили урон в первую очередь самой Лиге. Необходимость находить единодушное решение приводила к бездействию Совета, а отсутствие сил сдерживания (предложения об учреждении при Лиге полицейского органа не получили поддержки) подтачивало авторитет правил и законов, о важности которых Лига заявляла, в точности как опасались американские легалисты еще в 1919 г.[166]
Таким образом, с точки зрения политики и власти Лига оказалась в максимально проигрышном положении. Ее структура делала невозможными любые действия, а баланс сил складывался против нее. Кроме того, Лига работала в период острого финансового кризиса: ее общий годовой бюджет равнялся всего пяти миллионам долларов – меньше одной тридцатой от бюджета ООН полвека спустя. Исторические перипетии – депрессия в мировой экономике после 1929 г., разоружение, фашистская агрессия на Корфу и в Эфиопии, подъем Третьего рейха – ставили перед ней неразрешимые проблемы.
Как ни странно, непроработанная и неоформленная структура, подорвавшая политический авторитет Лиги, способствовала расширению ее влияния в других сферах, зачастую совершенно неожиданно для ее основателей. За рамками дипломатического поля достижения Лиги нередко оказывались долговременными, а ее организационные решения – влиятельными и устойчивыми. В частности, технические службы продвинули организацию международного гуманитарного сотрудничества и распространения науки гораздо дальше, чем можно было себе представить до Первой мировой войны, превратив их в область, где могли развернуться американские интернационалисты, одновременно накапливая опыт, который помог им направить в другое русло американскую внешнюю политику после 1945 г. Как инструмент дипломатии Лига потерпела провал; как источник знаний и международных действий – стала проводником и катализатором своего рода органического роста в деле сотрудничества, в которое так верили Вильсон, Смэтс и Циммерн. Интернациональный парламент – в форме Ассамблеи – оказался ценным для великих держав только с точки зрения своей недееспособности, однако интернациональный бюрократический аппарат, интернационализм в технической, интеллектуальной и научной сферах доказали собственную состоятельность[167].
В августе 1919 г., работая над формированием Секретариата новой Лиги, молодой американец Реймонд Фосдик писал о том, что может стать важным и убедительным критерием ее эволюции:
Неполитическая активность Лиги будет иметь огромную ценность и станет прекрасной площадкой для создания новой техники… Мир до сих пор мало практиковался в международной деятельности… Мы можем установить процедуры и создать прецеденты; мы можем обрести «дух» интернационального сотрудничества, преследуя общие цели. Каждый шаг, сделанный нами, пусть и нетвердый, каждое решение, к которому мы придем путем открытой дискуссии, будут продвижением по пути к миру во всем мире. В результате, если случится еще одно Сараево, у мира будет готова система, разработанная и созревшая благодаря сотрудничеству в разных сферах и встречам в рамках общей семьи наций[168].
Как прекрасно понимал Фосдик, подобная эволюция была продуктом Первой мировой войны, пожалуй, решающего момента в смещении от моды XVIII в. на парламенты к упору на бюрократию в XX в. Тотальная война сделала престижными административные посты по обеспечению поставок, коммуникаций и топлива, без которых невозможно было сражаться. Она породила новые формы сотрудничества, как, например, Союзный комитет морского транспорта (MTE), отвечавший за координацию морских перевозок: он стал прообразом международного исполнительного органа, управляемого не дипломатами, а специалистами. Как в международных, так и во внутренних делах правительство переформировывалось под давлением сложившегося в военное время нового класса бюрократов; собственно, оно находилось под их влиянием, поскольку те не встречали сопротивления от правительственных агентств. Вряд ли было совпадением, что после окончания войны сразу четверо бывших членов Союзного комитета морского транспорта оказались в Секретариате Лиги, в том числе будущий вдохновитель европейской интеграции Жан Монне. Функционализм – идея о возникновении институтов в результате логики событий, демонстрирующей их практическую пользу, – возник именно в ходе данного процесса[169].
Состав и функции Секретариата, по всей очевидности, мало беспокоили Вильсона, особенно после того, как он окончательно отказался от мысли самому возглавить новую международную организацию. В ходе англо-американских консультаций было решено, что на этот пост следует избрать британского государственного служащего, и когда секретарь кабинета Морис Хэнки отверг это предложение, назначение получил сдержанный, методичный чиновник Министерства иностранных дел Эрик Драммонд. Младший брат графа Пертского, Драммонд работал в Министерстве с 1900 г.; его трудолюбие и скромность оценили несколько министров, в том числе и премьер-министр Асквит, у которого тот служил секретарем. Католик родом из Шотландии, он обладал сильным характером и сдержанностью, которые помогли ему с нуля выстроить международный бюрократический аппарат. История бюрократии редко привлекает читателя, и обычно ею пренебрегают. Однако никто не прослужил на этом посту ни в Лиге, ни в ООН дольше Драммонда, отдавшего Секретариату целых 14 лет, поэтому его по праву можно считать одним из главных разработчиков системы современной международной организации.
Начало его деятельности не было особенно многообещающим. Летом 1919 г. в Лондоне Секретариат состоял из Драммонда, его помощника, секретаря и заведующего хозяйством – все они работали в одной комнате. Через две недели им удалось снять особняк на Керзон-стрит, где под потолками с нимфами и купидонами (особняк некогда принадлежал герцогу Мальборо) Драммонд начал собирать вокруг себя потрясающую команду, большинство членов которой были моложе его: в нее вошли, в числе прочих, Монне, британский журналист Артур Солтер и американский журналист Артур Свитсер (о нем мы поговорим позже)[170]. Несмотря на недостаток финансирования, Драммонд с самого начала настаивал на создании профессиональной международной государственной службы, организованной в форме функциональных секретариатов. Это уже был отход от мышления военного времени в сторону большей производительности и автономии, в то время как немногочисленные представители Британии и Америки, которых по-настоящему заботила судьба Лиги, считали, что она должна быть организована по принципу военных союзных органов с делегатами, представляющими отдельные нации. Несмотря на немногочисленность Секретариата – менее 650 участников в период расцвета Лиги, – Драммонду удалось создать бюрократический аппарат, гораздо более эффективный и разносторонний, чем у Панамериканского союза или любых других предшественников Лиги. (Юридическую секцию возглавлял сначала голландец, а затем уругваец, в ней сотрудничали представители Бельгии, Кубы, Индии, Италии и Испании.) Что еще более важно, Секретариат вскоре стал даже влиятельнее, чем предполагали основатели Лиги. Парламентская модель, выбранная ими, подразумевала, что в полном составе Ассамблея собиралась только раз в год; в результате в остальное время вся инициатива находилась в руках сотрудников Секретариата.
К ним немедленно начали поступать обращения со всего мира. На восточных окраинах Европы, истерзанной войнами, до сих пор продолжались бои, забастовки и восстания вспыхивали тут и там в промышленных центрах, а экономический спад усиливал безработицу и голод; на Ближнем Востоке бушевали эпидемии и гуманитарные катастрофы. Стоило только новой Лиге взяться за создание новой Постоянной палаты международного правосудия, Международной организации труда и Международной организации здравоохранения, проводя в жизнь былые планы интернационалистов, как под ее управление в соответствии с мирным договором с Германией были переданы территории Саара и свободного города Данцига; одновременно от нее требовали дать оценку международного экономического кризиса, положения христиан в Турции и статуса Америки. А ведь у Лиги не было еще даже постоянного адреса! В ноябре 1920 г. она наконец переехала в Женеву – «третьеразрядный европейский городок без особого международного значения» – в сердце нейтральной Швейцарии, где толпы жителей приветствовали делегатов первой ассамблеи и слушали их речи перед статуей Жан-Жака Руссо. Секретариат обосновался в отеле «Националь