В Париже тема беженцев практически не поднималась, так как дискуссии преимущественно касались основания Лиги, поэтому в Пакте о них не упоминалось. Традиционно забота о них возлагалась на церковь и миссионерские организации. Однако масштаб послевоенной проблемы многократно превосходил возможности подобных организаций, поэтому в феврале 1921 г. российский Комитет Красного Креста обратился к Лиге за помощью на том основании, что она была «единственным наднациональным политическим органом, способным решить проблему, находящуюся за пределами власти исключительно гуманитарных организаций». С точки зрения Лиги существовала – и будет существовать еще 30 лет – надежда, что эти проблемы временные; норвежский путешественник доктор Фритьоф Нансен был назначен верховным комиссаром Лиги по делам русских беженцев. Он получил в свое распоряжение немногочисленный штат и бюджет, зависящий от поступлений из стран – членов Лиги, и ему была поручена координация заботы о беженцах и их расселения. Так родился организованный гуманитарный интернационализм[185].
Первоочередной проблемой, с которой столкнулся Нансен, были русские белоэмигранты, рассыпавшиеся по всему миру. Декабрьским декретом 1921 г. они лишались национальной принадлежности, поэтому нуждались в новом легальном статусе. Решением стал интернационально признанный документ – так называемый Нансеновский паспорт, являвшийся, по сути, первым международным удостоверением личности, которое позволяло его держателю въезжать в страны, требующие предоставления подобного документа, и путешествовать. Неудивительно поэтому, что когда русский казачий офицер Иван Соболев покинул свою часть в китайском Туркестане, прошел через расположение китайской армии и два года пропутешествовал по миру на велосипеде и мотоцикле, то книгу, посвященную этим путешествиям, он назвал «Нансеновский паспорт» – в честь документа, благодаря которому они стали возможны[186].
Появление Нансеновского паспорта стало поразительным свидетельством того, как поднимающий голову национализм и идеологические конфликты привели к укреплению интернационализма. В конце XIX в. господствующей тенденцией был отказ от паспортов. Война 1914–1918 гг. привела к их повторному введению, а в 1920 г. Лига созвала одну из первых технических конференций по вопросу стандартизации паспортов. Импровизация Нансена, таким образом, вписалась в общее переосмысление отношений между мобильностью и безопасностью в современном мире. По мере того как новые национальные государства принимали законы о гражданстве, не распространявшиеся на меньшинства или – в случае с Россией – на политических оппонентов, целые народы были вынуждены скитаться, обладая только временными удостоверениями или свидетельствами о рождении, выданными какой-нибудь развалившейся империей. Нансеновский паспорт предлагал решение этой проблемы; таких паспортов было выдано около 450 тысяч. Тот факт, что удостоверение личности, признаваемое властями национальных государств, выдавалось Лигой, демонстрировал, насколько далеко продвинулась за прошедшие годы идея международного правительства.
В то же время Лига переоценивала свои достижения по облегчению положения беженцев в лагерях и городках из лачуг, где ютились русские, армянские и греческие переселенцы на Балканах. Вместе с благотворительными организациями наподобие Ближневосточного фонда – по дороге к монастырю Кайзариани из Афин до сих пор можно видеть следы одного из лагерей, основанных этим фондом, – Лига создавала и финансировала большие палаточные лагеря и привозила туда врачей, чтобы остановить распространение эпидемий. В 1923 г. Лига помогла греческому правительству получить заем на переселение сотен тысяч беженцев из Малой Азии, а затем создала Комиссию по делам беженцев, которая занялась строительством новых районов и даже небольших городков. Это тоже было в новинку: до 1914 г. гуманитарная помощь относилась к сфере благотворительности. Однако теперь она приобрела такую важность, что стала прерогативой правительств.
Влияние Лиги в подобных ситуациях было огромным, однако проблем становилось еще больше, а фонды постепенно исчерпывались. Чтобы придать группе Нансена законный статус, ее превратили в Службу по делам беженцев при Международной организации труда, тем самым вписав в систему международной бюрократии. Однако правительства отказывались признавать – как откажутся снова после 1945 г., – что беженцы могут стать постоянной проблемой мирового порядка, основанного на принципе национальных государств, и это оказалось препятствием на пути международных акций, предпринимаемых Лигой (а позднее ООН). Служба по делам беженцев финансировалась скудно, а после смерти Нансена в 1930 г. совсем лишилась былого энтузиазма. В память о Нансене при МОТ была создана Нансеновская организация по вопросам беженцев, однако она являлась автономным органом и даже формально не относилась к Лиге. Недовольство Лиги – и ее членов – относительно любых предложений, касающихся постоянного наблюдения за положением беженцев, было очевидно. Нансеновский офис получил годовую субсидию от Лиги вместе с инструкцией свернуть свою деятельность в течение десяти лет.
Тем не менее проблема беженцев, вместо того чтобы исчезнуть, стала еще серьезнее. Международный экономический спад, усилившийся после 1929 г., сделал еще более тяжелым для беженцев поиск работы и полностью исчерпал благотворительные фонды. Членство Советов в Лиге с 1934 г. привело к постоянным попыткам советских делегатов саботировать подобную деятельность, чтобы она не коснулась белоэмигрантов. С началом гражданской войны в Испании в 1936 г. беженцы как со стороны бойцов, так и со стороны торжествующего режима Франко стали самой большой единой группой в Европе периода между двумя войнами. Кроме того, большое количество евреев и левых были либо принудительно высланы из рейха, либо предпочитали бежать, пока имелась такая возможность. Лига создала пост верховного комиссара по делам беженцев из Германии, но затем отказалась давать ему соответствующую поддержку, а межправительственные переговоры о балансе «упорядоченной эмиграции» и «принимающей способности» государств, куда отправлялись беженцы, зашли в тупик. Что еще хуже, прочие восточноевропейские государства увидели в рейхе альтернативный Женеве политический полюс и модель для подражания. Задолго до того как нацистский новый порядок стал реальностью, схемы принудительного массового переселения и широкомасштабных депортаций уже витали в воздухе. Проблемы с беженцами в Европе только начинались.
Переоценка достижений международного сообщества наблюдалась и в другой области, тесно связанной с предыдущей, – в области прав этнических меньшинств. Эта проблема поднималась в Париже, где еврейские группы лобби настаивали на том, чтобы великие державы вменили новым государствам Восточной Европы в обязанность дать меньшинствам определенные права. Конечно, чтобы претендовать на успех, подобная политика требовала международного полицейского надзора в какой-либо форме. К февралю 1919 г. британские дипломаты набросали проект закона о правах меньшинств. Эксперт Министерства иностранных дел Джеймс Хидлэм-Морли, заседавший в так называемом Комитете по новым государствам, запросил у руководства разъяснений о том, что подразумевалось под «культурными, лингвистическими и политическими правами» меньшинств: «Я предполагаю, что это означает включение в договоры определенных пунктов, после принятия которых новые государства будут признаны, а если суть этих пунктов не будет соблюдаться, у пострадавших будет право обратиться в Лигу Наций, являющуюся гарантом договора. Не будет ли правильным попросить юридическую секцию написать проекты таких пунктов, чтобы мы точнее представляли себе, под чем подписываемся?»[187]
Поскольку вышеупомянутые права вели к тому, что новая международная организация сможет контролировать действия суверенных государств в сферах, традиционно считавшихся их внутренней юрисдикцией, идея об их соблюдении обещала стать крайне непопулярной. Привыкшие к определенной схеме приложения международного права, великие державы, из стратегических соображений стремившиеся возложить новые юридические обязательства на Восточную Европу, настаивали на том, чтобы на них подобные обязательства не распространялись. Фактически, несмотря на протесты, со временем только усиливавшиеся, что никакие права меньшинств не будут соблюдаться, пока не станут всеобщими, не было никаких шансов, что Британия или Франция согласятся подчиниться общим правилам. Здесь, как и в других областях, Лига проявляла поразительное цивилизационное высокомерие либерализма XIX в., принимая иерархическую схему устройства мира как должное. Для британских, американских и французских делегатов было очевидно, что зрелость их политических институтов и мудрость их политических элит устраняла всякую нужду в подобных мерах. Так же очевидно, по их мнению, было и то, что новым государствам Центральной и Восточной Европы недоставало этой зрелости, чтобы объединить свои разобщенные народы без определенного наблюдения и помощи извне. Когда из Польши начали поступать тревожные новости о насилии над евреями, инициированном польскими националистами весной 1919 г., они только укрепились в своих убеждениях.
Хидлэм-Морли считал, что у данных юридических инноваций имелось по меньшей мере два потенциально подрывных аспекта. Первый был самым существенным: права для кого и какие именно? В Чехословакии, например, отмечал он, следовало различать германцев из западной Богемии, которые жили там «всегда», от чехов, которые переехали, скажем, в Вену, относительно недавно. («Безусловно, когда люди одной национальности по личным причинам предпочитают переселиться в иностранный город, они не могут претендовать на какое-либо исключительное отношение».) Поэтому отнюдь не все этнические меньшинства в равной мере заслуживали наделения определенными культурными и национальными правами – например, правом использовать родной язык в общественной сфере, а не только дома, обеспечивать его преподавание в школах и использование в прессе и, если идти дальше, сохранять набор собственных культурных традиций.