Второй вопрос относился к процедуре: какой статус должен быть у этих прав, кто может их предоставлять и гарантировать, что они будут соблюдаться? Ведь без таких гарантий они утрачивают всякий смысл. В Париже произошло следующее: начали подписываться сепаратные договоры между великими державами и государствами Восточной Европы, подтверждавшие международное признание и гарантировавшие жителям не только равенство перед законом и свободу вероисповедания, но также право использовать родной язык и получать государственное и частное образование. Первый такой договор, подписанный с Польшей, включал в себя право апеллировать к Совету Лиги; за ним вскоре последовали и договоры с другими государствами. Голоса дипломатов из этих небольших стран, утверждавших, что подобные гарантии сделают мировое правление гораздо боле сложным и создадут государства внутри государств, пропадали втуне.
По очевидной причине двойных стандартов режим соблюдения прав меньшинств стал огромным шагом вперед по сравнению с предыдущими международными инициативами в деле вторжения во внутренние дела государств и возможности диктовать им свою волю. Проблема заключалась в том, что он создавал условия, практически гарантированно отчуждавшие друг от друга все заинтересованные стороны. Нации, обвиненные в отступлении от него, выпадали из поля международного содействия. В то же время Лига почти не предпринимала мер в ответ на жалобы. Она отказывалась рассматривать индивидуальные обращения, а все обвинения изучала с такой дотошностью, что очень мало из них попадало на рассмотрение в Совет. В результате у представителей меньшинств и тех, кто их поддерживал, возникло чувство разочарования; они организовали новую группу лобби, Европейский конгресс национальностей, однако их попытки улучшить действующую процедуру почти не принесли успеха.
Более того, самым крупным единым меньшинством в Европе периода между двумя войнами являлись этнические немцы. Оказавшиеся в результате поражения Германии и Австро-Венгрии по чужие стороны новых границ, миллионы немцев превратились в граждан Польши, Чехословакии и Югославии. Ассимиляция у них происходила медленнее, чем представляли дипломаты в Париже, и многие из них были вынуждены покидать собственные дома. Печально прославилась своими усилиями вытеснить немецких фермеров с их земель Польша; только в Эстонии предпринимались серьезные меры по включению меньшинств в национальную жизнь. Однако поскольку две главных ревизионистских державы – Германия и Венгрия – оказывали поддержку своим соотечественникам в рамках мирной дипломатии, защита меньшинств оказалась связана с большим количеством жалоб на несправедливость Версальского соглашения. А из-за этого Польша, Румыния, Чехословакия и другие страны упрямились еще больше. Поскольку Британия и Франция нуждались в сильных союзниках в Восточной Европе, опасаясь угрозы со стороны одновременно Германии и большевистского СССР, они смотрели сквозь пальцы на происходившие в союзнических государствах отступления от режима соблюдения прав меньшинств, под которым те подписались. С течением времени и ростом угрозы со стороны Германии давление на «новые государства» прекратилось вообще. Еще до того как Гитлер пришел к власти в 1933 г., большинство народов Европы перестало возлагать особые надежды на Лигу как гаранта прав меньшинств. Как и в случае с беженцами, Лига обещала этническим меньшинствам больше, чем могла дать за тот короткий период, в который вообще пользовалась каким-либо авторитетом.
Мессианская риторика Вильсона впечатлила не только миллионы жителей Европы. Интеллектуалы в Каире, Бомбее и Пекине также высоко оценили его приверженность правам «маленьких наций». В тот «вильсоновский момент» они не могли поверить, что речь шла только о предполагаемой независимости народов Европы. 1919 г. стал для них горьким разочарованием: когда Британия подавила восстания в Пенджабе, Афганистане и Египте, из Америки донеслись лишь слабые возражения, так что звезда Вильсона быстро померкла, а Мао Цзэдун, Джавахарлал Неру и Хо Ши Мин, как и многие другие активисты национального движения в разных странах мира, перешли на левый фланг в результате возвращения империи[188].
В феврале того же года в Париже, в отеле на бульваре Капуцинов, состоялся первый Панафриканский конгресс, в котором участвовали делегаты как из Африки, так и из Британии и США. Их достаточно скромные требования включали привлечение Лиги Наций к надзору за соблюдением прав коренных жителей, программу постепенного перехода на самоуправление, равные права для «цивилизованных негров» и развитие публичного образования в Африке. Великие державы эти требования полностью проигнорировали. Социолога У. Э. Б. Дюбуа, предлагавшего создать новое центральноафриканское государство под контролем коренных жителей, постаралась оттеснить американская делегация, гораздо больше симпатизировавшая британцам вкупе с южноафриканцем Смэтсом, которые настаивали на продолжении, а еще точнее – расширении контроля белых на континенте[189].
Но очевиднее всего отношение Запада сказалось на печальной судьбе японцев, внесших в 1919 г. предложение о расовом равенстве. В отличие от африканцев, присутствие в Париже японцев имело важное символическое значение: это была единственная неевропейская, нехристианская страна, признанная влиятельной державой, – подтверждение такого признания являлось основной целью японской дипломатии[190]. Тем не менее многие англоговорящие делегаты проявляли антиазиатские настроения. Принятый в Канаде в 1910 г. Акт об иммиграции запрещал въезд иммигрантам, «принадлежащим к любой расе, признанной не соответствующей климату и определенным требованиям» страны. В Новой Зеландии политики призывали предупредить наводнение страны «азиатскими варварами». Резче всего антиазиатские настроения проявлялись в Австралии, где политика следовала примеру Южной Африки: там использовались языковые тесты для недопущения в страну небелых иммигрантов. В подобных расовых предубеждениях коренились и представления Смэтса об Англо-Американской лиге. В США калифорнийская пресса начала антияпонскую кампанию, там возникла Лига за исключение Азии, а в 1913 г. был принят Калифорнийский акт об отчуждении земель, направленный против японских иммигрантов и ограничивающий их права на собственность.
Когда японская делегация выезжала из Токио в Париж, японцы, что вполне простительно, не представляли, насколько Америка и Британия вообще заинтересованы в учреждении Лиги, поэтому дали своим делегатам только самые общие инструкции: обеспечить «приемлемые гарантии против ущерба Японии… от расовых предрассудков». В результате свою политику делегатам пришлось продумывать уже на месте, в Париже. В феврале они предложили «обеспечить равенство наций», являвшихся членами Лиги, гарантировав равное отношение ко всем национальностям. В то время всем было ясно, что речь шла не о всеобщем расовом равноправии – то был способ привлечь внимание к дискриминационной и унизительной иммиграционной политике, с которой японцы сталкивались в Тихоокеанском регионе. Все, кроме австралийцев (которых негласно поддерживали представители Южной Африки), согласились, чтобы в Пакт Лиги была включена статья о поддержке принципа расового равноправия, и когда японцы представили проект такой статьи, большинство проголосовало за нее. Однако ратификацию блокировал президент Вильсон, председательствовавший на сессии, который решил, что в отсутствие единогласного решения статью принимать нельзя. По всей очевидности, он просто боялся затрагивать столь тонкий вопрос, способный сказаться на внутренних и внешних делах многих стран. Японцев же больше всего расстроил даже не дипломатический провал, а тот факт, что их инициативу восприняли как предложение о «расовом равноправии», – меньше всего им хотелось, чтобы их ассоциировали с отстающими нациями мира. Утешило японских делегатов разве что упоминание Вильсона о передаче им китайской провинции Шаньдун, на которую ранее претендовала Германия. К полному смятению китайцев, Вильсон успешно сторговался с Японией, нарушив собственный же принцип самоопределения. Судя по всему, распространение империализма он счел меньшей из бед, по сравнению с признанием расового равенства[191].
Инициатива японцев родилась не на пустом месте. После 1918 г. западные политические обозреватели все чаще касались вопросов «цветной волны» – всемирного «пробуждения расового сознания». Страх перед азиатами привел к всплеску расовых беспорядков в США, а более общая обеспокоенность смешением рас – к введению в университетах новой дисциплины «Международные отношения», которая в своем раннем варианте затрагивала, в первую очередь, вопросы преодоления расовых разногласий в период ослабления империи. Престижный журнал Foreign Affairs («Международные дела»), ныне являющийся, пожалуй, основным форумом для обсуждения международных отношений, был основан под названием Journal of Race Development («Журнал расового развития») в 1910 г., за год до Всемирного расового конгресса в Лондоне, затем превратился в Journal of International Relations («Журнал международных отношений») (в 1919 г.) и только потом получил свое нынешнее название[192].
Британцы – с обширными колониями, которые необходимо было защищать, и оборонным бюджетом, постоянно вызывавшим бурные споры, – были еще сильнее обеспокоены будущим. Восстановленное с подачи Дюбуа в Париже в 1919 г. Панафриканское движение вступало в свою наиболее активную стадию, созывая конгрессы, в которых участвовали такие выдающиеся личности как, в частности, Г. Уэллс. На следующий год Маркус Гарви и его Всемирная ассоциация за улучшение положения негров, связав положение чернокожего населения в США и рост колониализма в Африке, провели широко освещавшуюся в прессе конференцию (она прошла в Нью-Йорке, в Мэдисон-сквер-г