всех колоний под эгиду ООН, военное ведомство США расценивало некоторые тихоокеанские острова как стратегически слишком важные, чтобы позволить им двигаться своим путем. Таким образом, в 1944 г., пускай в зачаточной форме, начала формироваться послевоенная американская империя, базирующаяся не на колонизации, а на развертывании военных и военно-морских баз и анклавов.
Перед конференцией в Сан-Франциско вопрос о колониях и подмандатных территориях, как ни удивительно, практически не поднимался. Не менее удивительно и то, что в предложениях, сформулированных в Думбартон-Окс, эта тема также не упоминалась. Зимой 1944–1945 гг. Британия отклонила предложение американцев по передаче надзора за колониальными территориями ООН и проследила за тем, чтобы права новой организации ограничились лишь сбором информации. Большая тройка согласилась заняться бывшими подмандатными территориями Лиги и прочими землями, отвоеванными у противника; она могла также надзирать за территориями, которые хотели бы сами передать ей над собой контроль, однако на практике ни одно европейское государство на это бы не пошло. Американцы размещали по всему миру свои военные базы, которые называли «стратегическими территориями под опекой». Все это привело к грандиозному провалу антиколониалистов в Вашингтоне и согласию на возвращение европейского правления в Юго-Восточной Азии.
Даже в более открытой атмосфере конференции в Сан-Франциско изменить эти базовые принципы не удалось. Нигде в Уставе ООН напрямую не говорилось об установлении независимости для зависимых стран. Подмандатные территории переходили под надзор ООН. Однако статья 76 определяла цель этого надзора вовсе не как независимость, а как нечто гораздо менее вразумительное: способствование «политическому, экономическому и социальному прогрессу населения территорий под опекой, его прогрессу в области образования и его прогрессивному развитию в направлении к самоуправлению или независимости, как это может оказаться подходящим для специфических условий каждой территории и ее народов и имея в виду свободно выраженное желание этих народов». «Территории под опекой» попадали под наблюдение не Генеральной Ассамблеи и ее Совета по опеке, а скорее под контроль Совета Безопасности. Существующие колонии переименовывались в «несамоуправляющиеся территории», а колониальным державам следовало всего лишь, в соответствии с Уставом, принять «тот принцип, что интересы населения этих территорий являются первостепенными, и, как священный долг, [принять] обязательство максимально способствовать благополучию населения этих территорий в рамках системы международного мира и безопасности». Они должны были «помогать им в прогрессивном развитии их свободных политических институтов в соответствии со специфическими обстоятельствами, присущими каждой территории и ее народам». Колониальные державы обязывались регулярно передавать информацию по своим колониям Генеральному секретарю; с конференции в Сан-Франциско их представители уезжали, уверенные в том, что существование новой международной организации вполне совместимо с продолжением имперского правления. Некоторые изменения по сравнению с временами Лиги действительно давали им передышку. Одной из новаций было возложение ответственности за систему опеки на Генеральную Ассамблею – этот фактор способствовал подъему Ассамблеи, о котором мы будем говорить ниже. Устав приоткрывал для ООН дверь в европейскую колониальную систему в целом. Совет по опеке должен был состоять уже не из гражданских служащих, как предыдущая Постоянная мандатная комиссия, а из представителей стран – членов ООН, что делало империи политизированными, ставило колониальные державы в положение меньшинства и значительно увеличивало вероятность публичного обсуждения их действий. С другой стороны, Устав признавал самоопределение как принцип, а не как право, и не торопил имперские державы устанавливать сроки, когда они дадут независимость своим колониям.
Ставшая ныне очевидно слабой система опеки поначалу не обещала никаких более серьезных результатов, чем мандаты Лиги. Генеральная Ассамблея не могла заставить страны, «управляющие территориями под опекой», установить сроки предоставления независимости или увеличить долю участия коренного населения в управлении колониями. В Совете по опеке сначала доминировали имперские державы, а половину его членов составляли те самые страны, «управляющие территориями под опекой», к которым добавлялись другие постоянные члены Совета Безопасности. Если не брать в расчет мелкие расхождения во мнениях, европейским империям, казалось, ничего не угрожало. Все выглядело так же, как при старой Лиге Наций: Ассамблея Лиги, в свое время прославляемая как «парламент человека» Теннисона, на самом деле находилась под властью Европы. 48 стран отправили свои делегации на первый съезд Ассамблеи в Женеве в 1920 г., но из них только четверо представляли Азию (включая Раджа), а Ближний Восток – вообще никто: ислам был представлен очень слабо, равно как конфуцианство или буддизм. ООН с самого начала организовывалась по-другому. 27 членов ООН из первых 51 некогда были колониями, а другие – восточноевропейскими народными демократиями, не симпатизировавшими империям. В 1947 г. латиноамериканские страны учредили Конференцию американского комитета по делам зависимых территорий, чтобы «бороться с колониализмом во всех его формах». Растущее число арабских и азиатских государств – членов ООН поддерживало борьбу за самоуправление на обширных территориях от Туниса до Бирмы. Подстегиваемая Филиппинами, получившими независимость от Америки в 1946 г., и Индией, ставшей независимой от Британии на следующий год, Ассамблея стала приобретать антиколониальную направленность[300].
Это проявилось на первой же сессии в 1946 г., когда индийская делегация обвинила Южную Африку в дискриминации граждан индийского происхождения. Теоретически данный случай не подходил для рассмотрения, поскольку по Уставу Ассамблея не могла рассматривать дела внутренней юрисдикции. Тем не менее она проигнорировала этот запрет, хотя индийцы и сами еще не были полностью независимы. В процессе поспешного освобождения от британского имперского покровительства они рассматривали Ассамблею как привлекательный и продуктивный форум, на котором могли вслух заявить о своей позиции, поскольку более традиционный курс – если вспомнить, что и Индия, и Южная Африка относились к Британской имперской системе, – предполагал позволить Лондону решить этот вопрос, не предавая его огласке. Вместо этого индийцы вынесли на обсуждение Генеральной Ассамблеи вопиющее, по их мнению, проявление расовой дискриминации. Пусть возможности Ассамблеи были ограничены, индийцы стремились привлечь как можно больше внимания к «злонамеренной политике генерала Смэтса, представив ее миру во всей ужасающей наготе», а ООН являлась для этого идеальной трибуной[301].
С учетом того, что и международное право в его варианте XIX в., и Устав были явно составлены так, чтобы служить имперским интересам, неудивительно, что Ассамблеей руководила политика, а не законы в соответствии с буквой Устава. Предложение американцев о передаче дела в Международный суд было отвергнуто на том основании, что речь шла о расовых предрассудках (а ведь якобы именно из-за них разгорелась Вторая мировая война), поэтому дело считалось политическим, и его нельзя было передавать судьям. Утверждения традиционалистов о том, что вопрос затрагивал скорее права меньшинств, которых ООН опасалась касаться, индийцы опровергли, настаивая на том, что дело было не в меньшинствах, а в расовой принадлежности. Индийцы одержали победу на голосовании, и южноафриканцы, не ожидавшие, что ООН сможет вмешаться в их внутренние дела, испытали жестокое потрясение. Результат этого противостояния называли победой демократических ценностей. Однако у медали была и обратная сторона: публичное порицание внутренней политики Южной Африки обсуждалось в Ассамблее на протяжении всего года, обострившись после объявления апартеида. Поскольку больше влияния на ситуацию, за неимением других средств, кроме порицания, Ассамблея оказывать не могла, ценность этой победы скоро померкла.
Ограниченность вмешательства ООН стала еще более очевидной в другом важном вопросе, возникшем в следующем году, – ликвидации британского мандата в Палестине. В конце концов, здесь Ассамблея имела решающий голос и в ноябре 1947 г. проголосовала за резолюцию, по которой Иерусалим оказывался под опекой, а национальные меньшинства – под защитой ООН. Эта резолюция могла бы стать – если бы все ее положения выполнялись – настоящим возрождением прав национальных меньшинств. Политика снова одержала верх над законом, и предложение об обращении в Международный суд, на этот раз выдвинутое арабскими странами, было отвергнуто точно так же, как на голосовании по Южной Африке годом ранее. После того как в следующем году противостояние еврейских и арабских войск свело на нет план 1947 г., Генеральная Ассамблея проголосовала за то, чтобы выбрать посредника, при участии которого в 1949 г. действительно было заключено соглашение о перемирии. Исходя из палестинского дела, можно было сказать, что хотя ООН и удалось привлечь внимание общественного мнения к колониальному правлению, ей недоставало военной силы, чтобы реализовывать свою политику. Оно также показало, что в 1947 г. голоса Третьего мира были все еще слишком слабыми и разрозненными, чтобы вести за собой Ассамблею: арабы сопротивлялись плану о разделе, но смогли собрать только 13 голосов. В первую же очередь оно продемонстрировало, что там, где супердержавы решали действовать (США первыми признали независимость Израиля де-факто, а СССР де-юре), остальные члены ООН не могли сделать практически ничего.
Конечно, Совет Безопасности с самого начала являлся глубоко политизированным, однако, как оказалось, и Ассамблея была политизирована тоже, но не в смысле раскола на два лагеря во времена холодной войны, а более специфично, в своей убежденности в том, что политики из разных стран мира, а не юристы должны принимать фундаментальные решения. В этом смысле подъем Генеральной Ассамблеи символизировал триумф вильсоновского видения глобального правления через освобожденный парламент и окончательное поражение полувекового легалистского интернационализма. Свою обеспокоенность отходом от закона выражали еще обозреватели, комментировавшие результаты конференции в Думбартон-Окс. Со временем положение никак не наладилось. К 1950 г. сотрудники Международного суда утверждали, что по сравнению с периодом между двумя войнами суд остался практически без дела: «перспективы его туманны». Госсекретарь при Эйзенхауэре Джон Фостер Даллес, присутствовавший на Гаагской конференции 1907 г. со своим дедом, теперь считал международное право «вчерашним сном». В разговоре с газетным магнатом Генри Люсом в 1957 г. Даллес сказал, что «Международный суд превратился в безработного… Выносятся кучи арбитражных постановлений, но им никто не следует». Старый Институт международного права тревожила политизация выборов в суд; хотя вслух он этого и не признавал, на самом деле его волновало быстрое сокращение количества судейевропейцев. К середине 1980-х гг. политические обозреватели уже говорили, что создание «широко разрекламированного, но практически бездействующего суда» затормозило мирный процесс, так как дискредитировало роль международного права