Значительная часть этой деятельности осуществлялась через американские институты, в том числе недавно организованные агентства, такие как Корпус мира и Агентство по международному развитию. Однако, чего и следовало ожидать при Раске, система ООН также оказалась задействована. США не могли выступать в роли международного полицейского, объяснял Раск, и если построение подлинного «мирового сообщества» являлось для американцев необходимостью, они должны были сотрудничать с ООН. В конце концов он откровенно признал, что «международная организация обычно более приемлема с политической точки зрения, чем любой из ее членов, действующий в индивидуальном порядке. Флаг ООН – это символ мирового сообщества. Он может развеваться над такими территориями, где флаги других суверенных наций считались бы афронтом». Под этим подразумевалось, что США принимают концепцию движения к мироустройству, состоящему из национальных государств, которое собираются возглавить. Вот как Раск выразился в своей речи «Об основах внешней политики США»: «Наша внешняя политика направлена на построение мирового сообщества, к которому призывает Устав ООН, – сообщества независимых наций, каждая из которых может создавать различные институты по собственному усмотрению и одновременно сотрудничать в делах, затрагивающих общие интересы»[319].
С учетом вышесказанного могло показаться, что согласование американской внешней политики с антиколониальным движением, начатое с осторожностью при Эйзенхауэре и энергично продвигаемое Кеннеди, должно было скрепить и без того тесные отношения США и ООН. «Медовый месяц» Хрущева с Третьим миром подошел к концу, не принеся видимых результатов; он всегда был больше показательным мероприятием, так как русским приходилось балансировать между разрядкой с одной стороны и идеологическим вызовом революционного Китая – с другой. Их сторонники из Третьего мира быстро испытали разочарование; им не удалось даже убедить султана Занзибара, который предпочел обратиться за помощью к китайцам. (Одной из причин провала Хрущева стала и внутренняя критика: в Кремле не одобряли его непродуманную стратегию в отношении Третьего мира и распыление ресурсов без видимых достижений[320].)
Тем не менее, несмотря на отсутствие идеологического соперничества, тесное сотрудничество между Вашингтоном и Нью-Йорком раскололось за короткие несколько лет в 1960-х и тем самым обрекло на неудачу и концепцию Раска в отношении ООН как важного звена американской внешней политики, и собственную способность ООН занимать центральное место в мировой политике. Ограниченное мышление времен холодной войны, везде высматривавшее коммунистическое влияние, столкнувшись с серьезными изменениями, происходившими внутри ООН, привело к расколу между ними[321].
Одной из его причин стал рост влияния Генерального секретаря. Трюгве Ли потерял поддержку Советов, поскольку они сочли его прислужником американцев и их интересов. Даг Хаммаршельд со своими значительными дипломатическими достижениями 1950-х гг. воспользовался удачным началом карьеры, которое обеспечили улучшение в отношениях между супердержавами и одновременно акселерация деколонизации, чтобы придать собственному посту больший авторитет, одновременно меньше, чем Ли, привлекая внимание к фундаментальной важности хороших взаимоотношений с американцами. Посмертное возведение Хаммаршельда практически в ранг святых было необходимо ООН, нуждавшейся в новых героях. Однако оно оттеснило на второй план его острое восприятие политической стратегии и внимание к интересам Вашингтона. Не заинтересованный в борьбе за права человека и уделявший мало внимания специальным и техническим агентствам ООН, которые в любом случае ему практически не подчинялись, Хаммаршельд понимал, что превращение ООН в инструмент интернационального администрирования под управлением Генерального секретаря позволяло ему вторгаться в новые сферы, которые – по недосмотру основателей ООН – оставались ранее не охваченными, а потому представляли для политически ловкого Секретариата зону расширения его полномочий. Инициировав процесс мирного урегулирования в Суэце и Ливане, он продемонстрировал, как быстро может отвечать на колониальные кризисы, и одновременно показал полезность ООН в качестве стабилизатора и буфера. Кризис в Конго – где он и погиб – стал следующим шагом, вмешательством от имени международного сообщества и народа Конго в постколониальную гражданскую войну. Там не было мира, чтобы его сохранять, и хотя нейтралитет являлся главным девизом ООН в этой ситуации, на самом деле о нем не шло и речи. СССР выразил резкое недовольство действиями Хаммаршельда в Конго, а эскалация этого недовольства привела к тому, что Хрущев публично поставил под вопрос незаинтересованность Генерального секретаря, однако Хаммаршельд перехитрил советского лидера, представив все так, будто существование ООН зависело от влиятельности ее руководителя. Тем не менее в широком смысле, как вскоре обнаружили и сами американцы, Хрущев оказался прав. Незаинтересованность, стремление стоять выше политики провозглашались на словах, но в реальности не были возможны (в том числе и потому, что один из основных советников Хаммаршельда поддерживал тесную связь с ЦРУ на всем протяжении кризиса). Когда Хаммаршельд погиб, а его преемник, бирманский дипломат У Тан, использовал свою должность, чтобы начать критиковать американскую политику во Вьетнаме, идея о влиятельном Генеральном секретаре ООН стала нравиться Вашингтону гораздо меньше.
Более важной причиной, по которой американцы разочаровались в ООН, было то, что движение к самоопределению породило, в терминологии Райта, «балканизацию» в глобальном масштабе. Уже в 1940-х гг. американские делегаты предупреждали об опасности создания большого количества нежизнеспособных микрогосударств. «Необязательная политическая фрагментация» стала также одним из объяснений, выдвинутых американскими делегатами в 1960 г., отказа от голосования за Декларацию независимости колониальных стран и народов. Фактически этот феномен существовал с 1960-х гг. Лига Наций отказала в полноценном членстве Лихтенштейну, Монако и Сан-Марино из-за их размеров, однако ООН, и в особенности большинство, представляющее страны Третьего мира в Генеральной Ассамблее, сопротивлялась и отказу в членстве, и идее учреждения ассоциированных или вторичных его форм. В действительности вступлению малых стран в Ассамблею способствовала тревога бывших колониальных держав, опасавшихся, что если в ООН появятся разные категории членства, они сами могут пострадать. Здесь столкнулись два аргумента значительной силы: с одной стороны – идея о поддержании на свой страх и риск концепции суверенного равноправия государств, а с другой – представление о том, что в длительной перспективе ООН может пострадать, если большое количество мелких государств получит диспропорциональное влияние в Ассамблее. Будучи главным финансовым поставщиком ООН, США склонялись ко второй точке зрения. Хаммаршельд достаточно прохладно относился к кампании за самоопределение по той же причине; всегда внимательный к настроениям американцев, он опасался, что ему будет сложнее выступать в роли посредника между двумя супердержавами, если он не сможет продемонстрировать реальный прогресс эффективности ООН. Однако его преемник У Тан придерживался других позиций и спокойно воспринимал дальнейшее развитие Ассамблеи. В 1969 г. Совет Безопасности создал экспертный комитет для изучения вопроса о том, как повлияет на ООН вступление 65 возможных новых членов с населением менее 300 тысяч. Однако на самом деле наложение вето на вступление мини-государств было неприемлемо с дипломатической точки зрения, и после принятия в ООН Бутана в 1971 г. и Гренады в 1974 г. США пришлось уступить[322].
Еще одним фактором, сказавшимся на данном процессе, было то, что Ассамблея в 1960-х гг. приравнивала самоопределение к независимости. Иными словами, по мнению большинства членов Ассамблеи, любое общество стремилось к полной свободе. Поэтому когда жители Островов Кука проголосовали за самоуправление при содружестве с Новой Зеландией, Ассамблея отказалась признать, что они использовали свое «право на самоопределение», и высказалась в поддержку их дальнейшей борьбы за полную независимость[323]. В результате в конце 1960-х гг. в ООН было около 15 государств-членов с населением менее миллиона и еще целый список претендующих на вступление. Им пришлось дождаться конца холодной войны, чтобы процесс пришел к логическому завершению. В начале 1990-х гг. Монако, Лихтенштейн и даже Андорра получили полное членство.
После провозглашения в 1994 г. независимости крошечного архипелага Палау в Тихом океане с 20 тысячами жителей Совет по опеке остался без территорий для надзора. История международного присмотра за процессом деколонизации пришла к завершению. Однако получение микрогосударствами полного признания и места в Генеральной Ассамблее выглядело не как триумф национального принципа, а как сведение его до абсурда. Мадзини, Милль и Маркс, считавшие национализм интегративным, а не дезинтегративным, наверняка были бы разочарованы. Что не менее абсурдно, Совет по опеке продолжил свое существование, хотя и лишился сферы деятельности, пав жертвой паралича процесса реформирования внутри ООН. Его работа была приостановлена, и сейчас он существует в форме веб-сайта. Специальный комитет ООН по деколонизации продолжает надзирать за 16 (на 2010 г.) оставшимися колониями и отмечать важные даты, например конец Второй интернациональной декады за устранение колониализма.
В США ситуация вызвала растущее недовольство. Рассуждая о том, к чему привел гордо звучавший принцип самоопределения, историк из Госдепартамента в 1977 г. сожалел о появлении большого количества мини-государств и предсказывал, что в дальнейшем на конференциях «крупные территориальные массивы будут при голосовании количественно уступать галактикам крошечных островов-государств», а делегаты больших держав окажутся в креслах плечом к плечу не только с делегатами «Бахрейна, Бутана, Коморских Островов, Мальдив, Катара, Сейшельских Островов и Суринама, но и таких экзотических уголков, как Афар и Исса, Бруней и Ифни, Каймановы, Кокосовые, Соломоновы Острова и Токелау»