Организация, скромно названная Центром по поставкам на Ближний Восток, была англо-американским образованием, координировавшим логистику всего Восточного Средиземноморья; она представляла собой также эксперимент по международному сотрудничеству в военное время. Ее молодой руководитель из Австралии, тридцатилетний морской офицер Роберт Джексон, управлял организацией на удивление эффективно; известно, что во время войны один из британских генералов получил сообщение от премьер-министра, в котором говорилось: «Делайте, как говорит Джексон. Черчилль». Когда Джексону не было еще и тридцати, ему доверили оборону Мальты, и он великолепно справился с поставленной задачей, которая в дальнейшем стала образцом того, как должна проводиться успешная логистическая операция. В ней имелся не только технический – как сохранить жизни людей на ограниченной территории с минимальным количеством поставок, – но также гуманитарный и социальный аспекты: как убедить членов общества, каждого со своими собственными интересами, в ситуации крайней напряженности, в том, что они должны работать сообща ради единой цели. На посту руководителя Центра по поставкам Джексон вскоре превратился в главнокомандующего обеспечением продовольствием арабских территорий в военное время. Это был первый и на тот момент единственный случай успешного координирования нужд фермеров и потребителей в целом регионе; успех, которого Джексон добился, увеличив производство зерновых и их поставку войскам без ущерба для состояния здоровья и условий жизни гражданского населения, стал поучительным примером того, чего можно достичь в условиях все еще достаточно замкнутой экономической системы с помощью прицельной социальной и экономической инженерии[338].
Джексон был прекрасным администратором, и его выдвижение в конце войны на пост заместителя руководителя Администрации помощи и восстановления ООН, агентства, созданного для помощи в восстановлении стран, истерзанных войной, казалось вполне логичным. Руководителем Администрации был ветеран американской политики Герберт Леман, к которому Джексон питал глубокое уважение; пока Леман занимался политическим регулированием, общением с нужными людьми и сбором средств, Джексон решал оперативные задачи. В результате переход к миру в 1945 г. произошел без грандиозного обвала в здравоохранении, как после Первой мировой войны. Действия ЮНРРА были масштабными и всеобъемлющими, они распространялись, в частности, на территорию СССР и Восточной Азии. Когда в 1946 г. оппозиционный Конгресс, в котором республиканское большинство выступало за политику невмешательства, заставил Трумэна закрыть ЮНРРА под тем предлогом, что американские деньги не могут быть использованы для поддержки коммунизма, Джексон и Леман были сильно разочарованы. Однако они уже показали миру, каким потенциалом располагает по-настоящему интернациональная организация для предоставления помощи, усмирения общественного недовольства и дальнейшего развития. Если бы Джексон преуспел на своем следующем посту и помог Генеральному секретарю ООН Трюгве Ли сделать его организацию более эффективной, вся последующая история ООН могла сложиться совершенно по-другому. Однако Джексон был администратором, а не дипломатом, и его стиль работы больше годился для войн и кризисов, а не для изощренной международной бюрократии мирного времени[339].
После роспуска ЮНРРА другие агентства пришли на ее место. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН, а также Всемирная организация здравоохранения стали своего рода реинкарнацией органов Лиги; обеими управляли люди, во время войны научившиеся мыслить быстро и решительно. Однако и здесь главным критерием успеха являлись американские финансовые вложения, и их последующая история продемонстрировала, насколько американские специфические приоритеты и ориентация помощи формировали их подход и ограничивали размах притязаний.
Продовольственная и сельскохозяйственная организация являлась порождением войны – она была учреждена с одобрения Рузвельта в 1943 г., а по-настоящему действенной стала к 1946 г., – и ее первый Генеральный секретарь, британский специалист по продовольствию сэр Джон Бойд Орр, привнес военный опыт в планирование на новом уровне: он продолжал деятельность, начатую Лигой Наций в сфере удовлетворения глобальных продовольственных потребностей, и выступал за борьбу с голодом в мире путем создания Всемирного продовольственного совета с полномочиями по установлению цен на продукты, а также по закупкам и глобальному распределению излишков. Управлять Советом должны были не представители разных стран, а только эксперты: по мнению Орра, так можно было продолжить и распространить на мирное время механизмы рационирования и распределения продовольствия, повсеместно внедренные на время войны. Большая часть колониального мира приветствовала эту идею, однако представители европейских и американских производителей продовольствия постарались ее дискредитировать. Оппозиция в Конгрессе была настроена решительно: сама идея международной организации, обеспечивающей поставки достаточного количества продовольствия по всему миру, шла вразрез с режимом свободной торговли, к которому стремился Вашингтон, – собственно, за исключением социализма, ничто не могло привести республиканский Конгресс в 1946 г. в подобную ярость, – и замысел создания Всемирного продовольственного совета вскоре уступил место более скромным задачам[340].
Всемирная организация здравоохранения пережила такую же борьбу. Она была учреждена после того, как эксперты ЮНРРА на конференции в Сан-Франциско в 1945 г. убедили делегатов в необходимости создания влиятельной международной организации в сфере здравоохранения. Еще до ее формального учреждения в 1948 г. будущий персонал ВОЗ помогал в подавлении эпидемии холеры в Египте в 1947 г., проводил массовую иммунизацию против туберкулеза в Европе и готовил кадры для здравоохранения в Эфиопии, Греции и Китае. Деятельность ВОЗ также сдерживало недостаточное финансирование, однако в дальнейшем она продолжила программу по борьбе с малярией, начатую ЮНРРА, проект, тесно ассоциировавшийся у большинства экспертов по развитию с сельскохозяйственной сферой, и поставила себе цель полностью уничтожить данное заболевание. Это была часть более широкого противостояния между защитниками политики здравоохранения, определяемой правительством, и американскими сторонниками борьбы против болезней с помощью новаторских фармацевтических технологий, противостояния, разрешившегося целиком и полностью в пользу американцев[341].
Учитывая названные первоначальные разногласия в ориентации и политике внутри новых специализированных агентств ООН, нам будет легче понять значение сделанного Трумэном в 1949 г. предложения по превращению технической помощи в основную составляющую развития и более активного использования ООН в этих целях. И для ВОЗ, и для ПСО, как собственно и для ООН в целом, техническая поддержка являлась практичной и умеренной альтернативой более амбициозным и социализированным подходам к помощи, отвергнутым Конгрессом. Благодаря победе демократов администрация Трумэна начала распределять новообретенные фонды по своему усмотрению. Результаты, особенно для остро нуждавшейся в финансировании Всемирной организации здравоохранения, были ошеломительными: в начале 1950-х гг. ВОЗ смогла приступить к реализации более десяти региональных программ, нацеленных на подготовку местных кадров в странах Третьего мира с помощью американских экспертов. Если посмотреть на холодную войну через призму сенсимонизма, Америка в каком-то смысле оплачивала всемирное распространение аполитичных технических знаний. За сравнительно небольшую цену американский опыт и знания расходились по всему миру, а вместе с ними и представления о том, каким должно быть развитие.
По мере того как развитие превращалось в американскую общественную науку, оно приобретало и новую направленность, сверху вниз, и все меньше учитывало мнение людей, чьи страны затрагивало. При довоенном имперском правлении проекты развития, как правило, были невнятными, ограниченными и обычно диктовались запросами и идеями колониальных элит. Отсутствие денег играло здесь немаловажную роль, равно как и тесные взаимоотношения колониальных властей с африканскими и азиатскими интеллектуалами. В 1930-х гг. Партия конгресса в Индии, к примеру, имела комитет по планированию, игравший роль теневого правительства, существование которого британцы не могли полностью игнорировать. Но начиная с 1950-х гг. развитие как международная задача стало гораздо более удаленным от местных реалий. Имея мощные источники финансирования (послевоенная американская экономика инвестировала значительно больше в высшее и техническое образование в колониях, чем до этого Британия), развитие начало склоняться к более унифицированному подходу в решении задач[342].
Несмотря на научный ореол, у американского представления о развитии имелся тревожный идеологический подтекст. США, по крайней мере формально, выступали против европейских империй, однако это означало принятие и того факта, что западный контроль над миром ослабевал – причем в тот самый момент, когда эксперты предсказывали быстрый рост населения на бывших колониальных территориях. За новым стремлением к развитию, таким образом, таился и мальтузианский кошмар, в котором Запад поглощали чернокожие и желтокожие народы. В 1927 г. глава Международной организации труда призвал – довольно опрометчиво – к «созданию некой наднациональной власти, которая будет регулировать увеличение населения на рациональных и независимых основаниях». Два десятилетия спустя Джулиан Хаксли, первый руководитель ЮНЕСКО (и убежденный евгеник), пошел дальше, предложив ООН сформулировать «мировую политику населенности». После поражения Третьего рейха идея превратить ООН в международное агентство по евгенике определенно не имела никаких шансов, так что Секретариат не дал ей хода. (Хаксли в дальнейшем стал президентом Британского общества евгеники.) Однако усмирить тревогу англо-американского населения было не так-то просто, особенно после того, как ООН начала публиковать первые регулярно обновляемые данные по мировому демографическому росту. Через фонды, частные организации, а позднее Агентство США по международному развитию американские сторонники контроля за ростом населения сумели учредить в ООН своего рода ассоциированную организацию – Фонд ООН в области народонаселения, неподконтрольный государствам – членам ООН