Главный инструмент для многостороннего развития, который использовали США, создавался, по сути, для этих же целей в Бреттон-Вудс в 1944 г.: это был Международный банк реконструкции и развития (в те годы более известный как Всемирный банк). В своей речи 1949 г. Трумэн подчеркнул роль частных инвестиций в момент, когда банк находился в состоянии переопределения целей и задач. Изначально учрежденный для установления стабильности в послевоенной Европе, банк нуждался в их пересмотре, так как решение его предыдущих задач перешло от ООН к плану Маршалла. Руководство банка в результате решило вернуться к своей долгосрочной цели – развитию – и обратиться за финансированием к Уолл-стрит. Речь Трумэна о развитии оказалась очень своевременной.
Именно в этот момент и начал формироваться тот Всемирный банк, который мы знаем ныне. Миссии в Южной Италии, Индии и Колумбии позволили разработать макроэкономические оценки и рекомендации, касающиеся широкомасштабных проектов – сталелитейных заводов, дамб, – которые должны были преобразить эти регионы, возродить национальную экономику и дать ей своего рода «новый толчок», о котором говорил Розенштейн-Родан и другие экономисты. Банк заботился и о том, чтобы завоевать доверие у кредиторов, поэтому его собственный подход был осторожным и консервативным[344]. Культивируя этику незаинтересованности и технической экспертизы, администрация Трумэна выражала готовность предоставлять займы таким потенциальным клиентам, как Мексика, Иран и Бразилия, через альтернативный Эксимбанк, чьи критерии для предоставления кредитов были менее строгими и более политизированными. Однако, в отличие от других агентств, он также использовал техническую поддержку и образовательные программы для формирования в Третьем мире бюрократии по американскому образцу. Тщательно отбираемые иностранные студенты посещали США, осматривали долину Теннесси и новое Портовое управление Нью-Йорка, знакомясь с чудесами современной капиталистической экономики[345].
Не все агентства ООН находились под таким же влиянием США, как Всемирный банк, однако все они в эти ранние годы так или иначе служили целям Вашингтона. Продовольственная и сельскохозяйственная организация не смогла добиться учреждения Мирового продовольственного совета, а ВОЗ сосредоточилась на технических средствах для борьбы с болезнями, как и хотели американские политики. В этом смысле риторика технической экспертизы и реалии политики власти смешивались – к вящему удовлетворению Вашингтона. Один из представителей политической элиты, экономист Госдепартамента Джозеф Коппок, позднее так описывал новый подход в одном из своих интервью.
Коппок:
– Решение США было идти сразу двумя путями, использовать и ООН, и специализированные агентства в максимально возможном объеме, а в дополнение к ним собственные двусторонние программы.
Интервьюер:
– Выбор основывался на политических причинах? Коппок:
– Нет, скорее на здравом смысле. Если международные организации существуют, их можно использовать, чтобы определенные страны не чувствовали себя зависимыми от конкретных двусторонних соглашений. Это был общий подход с приоритетом в пользу международных каналов. Для предоставления помощи использовались наши эксперты. Мы дополняли помощь от ООН помощью от США, однако США в любом случае оставались главным источником знаний. Многие люди, участвовавшие в деятельности международных организаций, все равно были американцами[346].
По сути, существование международных организаций давало американской внешней политике альтернативный выход, и хотя у него были свои преимущества и недостатки, по сравнению с двусторонними отношениями он предоставлял большее пространство для маневра. Вашингтон сам решал, где действовать в содружестве, а где – в одиночку, в зависимости от обстоятельств.
В этом неоднозначном аспекте американского интернационализма, важном для понимания причин поддержки институтов ООН в послевоенное время, немалое значение имел раскол американской внешней политики на идеалистическое и реалистическое направления. Большую часть времени они шли параллельно; для прагматиков настоящий реализм означал использование интернациональных институтов везде, где это возможно. Их огромное символическое и политическое значение было ценным со стратегической точки зрения, притом стоило абсурдно дешево: в 1954 г. весь бюджет ООН с его агентствами (ВОЗ, ИКАО, МОТ, ЮНЕСКО, ФАО) составлял около 83 миллионов долларов, из которых США внесли 24 миллиона, в то время как только заем американцев Греции приближался к 68 миллионам, а в целом доходил до 5,1 миллиарда долларов по всему миру[347]. Неудивительно поэтому, с учетом американского участия в финансировании, предоставлении персонала и определении стратегии ООН, что граница, отделяющая международные агентства от американских, с самого начала была очень размытой. Даже когда СССР после смерти Сталина начал предоставлять помощь другим странам через ООН, суммы его вклада были ничтожными по сравнению с американскими – каких-то 2 миллиона долларов в конце 1950-х гг. против 38 миллионов от США[348]. Ни одна страна не оказывала такого влияния на международное развитие, как Соединенные Штаты.
Однако в самой ООН американские усилия в направлении мирового развития воспринимались неоднозначно. Многие сотрудники ООН, базируясь на различных национальных предпочтениях, выступали за более широкий и более интервенционистский подход. Они хотели большего финансирования для ООН, чем предоставляли США, и большей поддержки стратегий индустриализации, которая освободила бы Третий мир от экспортной зависимости. В этом смысле ООН никогда не была просто марионеткой США: она всегда прислушивалась к различным мнениям и предлагала альтернативные сценарии развития.
После Программы четвертого пункта Трумэна под эгидой ООН было составлено и опубликовано несколько важных отчетов о развитии, и все они настаивали на более крупных и систематических вложениях американских капиталов, чем того хотели в Белом доме: первый отчет выступал за новую политику применения рабочей силы с целью предотвращения экономического спада, осуществление которой зависело от более широкого использования Всемирного банка и МВФ; второй представлял собой анализ «экономического развития слабо развитых стран» и призывал к увеличению инвестиций в эти страны; в третьем подчеркивались «особые сложности, с которыми сталкиваются бедные, слабо развитые страны», а также предлагались меры по международному регулированию рынков и цен на товары широкого потребления. В то же время Генеральная Ассамблея, индийцы и другие настаивали на концессиях от Америки. Еще до возникновения термина «Третий мир» ООН, таким образом, начала превращаться в источник мнения, альтернативного мнению Вашингтона, – она выступала не за международную экономику, освобожденную для свободной торговли, а за экономику, характер которой определяла необходимость перераспределения сил между развитыми и слабо развитыми регионами мира.
Вопрос состоял в том, сможет ли ООН с ее ограниченным финансированием подтолкнуть развитие в этом, более амбициозном, направлении. Оказание технической помощи было относительно легким и не требовало больших вложений, и американцы помогли ООН учредить орган для управления этим процессом, превратившимся впоследствии в гораздо более всеобъемлющую Программу развития. Однако позволить ООН самостоятельно распределять средства на развитие Вашингтон не торопился. Экономист ООН в сфере развития Ханс Зингер, которого президент Всемирного банка Юджин Блэк назвал одним из «самых необузданных в Организации Объединенных Наций», провел исследования, показавшие, что ООН желательно обзавестись собственными инструментами распределения помощи. Одновременно ООН отправила экспертов к Блэку, чтобы убедить его расширить операции банка. Однако этот призыв шел вразрез с его всепоглощающим желанием завоевать для банка рейтинг «три А», которого ему так и не удалось добиться до конца десятилетия. По сути, руководство банка сознательно удерживало ООН на расстоянии вытянутой руки, опасаясь, что политическое влияние организации нанесет ущерб их кредитному рейтингу на Уолл-стрит, поэтому ранее оно выступило за соглашение, ратифицирующее статус банка как специального агентства ООН, но одновременно сохраняющего его статус «независимой международной организации». Неудивительно, что вскоре Генеральная Ассамблея призвала ООН к созданию собственных фондов развития, и это предложение получило одобрение на голосовании, которое американские (и британские) власти рассматривали как «серьезное поражение». Однако, как в случае со многими другими резолюциями Генеральной Ассамблеи, слова не совпали с делом: поскольку финансирование зависело преимущественно от поддержки Конгресса, подобное агентство не могло возникнуть без одобрения американцев[349].
В начале 1950-х до этого было еще далеко. Приход к власти в 1953 г. республиканской администрации ознаменовал продолжавшийся почти десятилетие отход от принципов Трумэна. Эйзенхауэра не впечатляли величественные картины глобального развития или всемирные кампании по борьбе с нищетой. Как и в период между войнами, американские интернационалисты оказались в своего рода внутренней ссылке, дожидаясь возвращения более симпатизирующей им администрации. Дин Раск ушел из Госдепартамента и возглавил Фонд Рокфеллера, который превратил – в духе Реймонда Фосдика – в мощное средство финансирования для применения американских знаний в решении глобальных проблем. Тесные связи с правительством США, руководством фондов и ООН легли в основу карьеры Пола Хоффмана, занимавшегося осуществлением плана Маршалла в Европе, который затем возглавил Фонд Форда и, наконец, присоединился к представительству США в ООН. В 1957 г. он опубликовал статью, в которой, основываясь на своем европейском опыте, высказывался за увеличение средств, выделяемых Всемирным банком, и в следующем году в Вашингтоне приняли решение позволить ООН создание собственного финансового агентства, хотя и с доступом к гораздо более ограниченным ресурсам, чем у Всемирного банка. Хоффману было поручено руководство новым агентством, а в 1965 г. он стал первым главой недавно созданной Программы развития ООН. Его широкие контакты в Вашингтоне обеспечивали финансирование с одобрения Конгресса, несмотря на высказывания критиков о «многомиллиардной ярмарке благотворительности», устроенной ООН; память о совместной работе по претворению в жизнь плана Маршалла открывала ему двери в европейские правительства. В результате на его Программу развития вскоре приходилась львиная доля фондов ООН в сфере экономических и социальных программ: к 1971 г. ее ежегодные расходы исчислялись суммой в 290 миллионов долларов, превосходившей расходы всех специализированных агентств организации, вместе взятых