[431]. Так начался длительный период, когда МВФ выступал в роли санитара в фискальной сфере, выдавая кредиты только с тем условием, что заемщик сократит социальные расходы, установит фискальные, а затем и монетарные рамки и возьмет на себя обязательство не вводить новые тарифы или меры по контролю над капиталом. МВФ превратился не только в финансирующий орган, но и, на глобальном уровне, в инициатора важных реформ во внутренней политике. Единожды познав вкус кредитной «обусловленности», он больше не собирался от нее отказываться. В 1970-х гг. только 26 % займов МВФ сопровождались значительной обусловленностью; к концу 1980-х гг. эта цифра возросла до 66 %. «Даже Бог дал Моисею всего десять заповедей!» – воскликнул однажды ветеран МВФ, экономист Джек Полак, шокированный таким увеличением количества условий. Осуществляя все более радикальные вмешательства на постоянно расширяющейся географической арене, МВФ превратился во влиятельного спонсора глобальной финансовой дерегуляции[432].
Деньги, которые он использовал, являлись в основном частными капиталами, привлеченными в США высокими процентными ставками и затем перераспределенные по всему миру инвесторами и банками с Уолл-стрит. Несмотря на рост инфляции и хронический дефицит в самой Америке, МВФ не вмешивался в ее дела. Вместо него Федеральный резервный банк занимался разработкой мер для восстановления доверия к доллару иностранных инвесторов. Пол Волкер, которого президент Картер назначил председателем правления Федеральной резервной системы, встревоженный влиянием инфляции и хорошо помнивший о британском опыте, поднял процентные ставки до 20 %. Несмотря на рост дефицита бюджета, особенно при Рейгане, инфляция в США к началу 1980-х упала с 13 % до 3,2 %. Частные, а также общественные долги взлетели вверх, были изобретены новые финансовые инструменты, и американские компании и частные лица стали пользоваться новыми инструментами займов: частные долги поднялись с осторожных 65 % доступного дохода в 1981 г. до 135 % в 2008 г. Финансовый сектор оказался еще более неудержимым: по отношению к валовому национальному продукту задолженность возросла с 22 % в 1981 г. до 117 % в 2008 г.[433]
Растущая открытость глобальных финансовых рынков, усилившаяся благодаря давлению со стороны МВФ и ОЭСР на страны с целью ослабления контроля над капиталом, связала банки по всему миру сетью взаимной зависимости. Стоимость иностранных займов в процентах от ВНП для большого количества стран возросла с 36 % в 1980 г. до 71 % в 1995 г. и превысила 100 % в новом тысячелетии[434]. Стоимость валюты, продаваемой и покупаемой на международных рынках, значительно превосходила обменные резервы всех правительств. Более того, статус кредиторов со временем изменился таким образом, что управлять кризисами стало еще сложнее: правительства, основные кредиторы в 1950–1960-х гг., уступили место банкам, участвующим в синдицированных займах в конце 1970-х, а к 1990-м – покупателям обеспечения по иностранным долгам. К 1980 г. США отказались от попыток регулирования европейского долларового рынка, уступив сопротивлению конкурирующих финансовых центров и открыв тем самым путь новой волне финансовой дерегуляции[435].
Неудивительным и тревожным сигналом стало поэтому быстрое возрастание зарубежной задолженности, спровоцировавшее учащение валютных кризисов, которые становились все более масштабными и трудноразрешимыми. С 1945 по 1971 г. по всему миру произошло не более 38 банковских или валютных кризисов, а с 1973 по 1997 г. – целых 139. Ранее в развивающихся странах банковских кризисов не случалось вообще, а валютных было всего 16; после 1973 г. там произошло 17 банковских кризисов, 57 кризисов валюты и 21 кризис и валюты, и банков. Как отмечал обозреватель «Файнэншнл Таймс» Мартин Вольф, «эра финансовой либерализации стала… эрой кризисов»[436].
На смену одной нестабильности – плавающим валютным ставкам в развитом мире в 1970-х гг. – в 1980–1990-х гг. пришла другая: государственные долги Третьего мира. Именно в условиях этих международных долговых кризисов МВФ стал лидирующим финансовым агентством. Президент Рейган не был его сторонником, когда вступал на пост, а многие из его главных помощников являлись мощными оппонентами фонда – как и любых других международных организаций. Однако, наблюдая за участившимися долговыми кризисами и осознавая, какой ущерб могут нанести американской банковской системе, они изменили свои позиции. В 1982 г. долговой кризис в Мексике, охарактеризованный позднее представителем Федерального резервного банка как «угроза финансового хаоса в глобальных масштабах, невиданного со времен Депрессии», побудил председателя Федеральной резервной системы Пола Волкера предложить МВФ взять на себя роль «судьи по банкротствам на международной арене». Это было сделано не столько ради того, чтобы защитить Мехико, сколько с целью предупреждения грандиозного банковского коллапса, способного застопорить все мировые финансовые механизмы[437]. Казначейство США спряталось за спиной Федерального резервного банка, а он, в свою очередь, за МВФ, ставшим, таким образом, политическим щитом для американских властей, которые в действительности и диктовали условия обеим сторонам, задействованным в кризисе, – и должникам, и кредиторам. Устойчивая позиция невмешательства заставляла кредиторов лучше оценивать риски, а не рассчитывать на помощь международных институтов, в частности МВФ. Конгресс долго и настойчиво критиковал такую политику. Однако результатов ему добиться не удалось, и с начала 1980-х гг. интересы Уолл-стрит стали приравниваться к национальным интересам в головах сотрудников президентской администрации. Более 60 % всех выставляемых на торги долговых обязательств к 1994 г. были на бумаге обеспечены бондами Казначейства США, то есть играли важную роль в поддержании ликвидности всей системы[438]. Решающая роль МВФ в этом механизме была очевидна. Другие организации также вносили свой вклад, в особенности главная ассоциация банкиров – Банк международных расчетов. В развитых странах принимались законы о либерализации капитала, составленные по большей части в ОЭСР и Европейском сообществе. МВФ же являлся инструментом для их глобализации. Более того, как международная организация МВФ имел больше влияния на южноамериканские или восточноазиатские правительства и мог заставить их пойти на непопулярные внутренние меры, что никогда не удалось бы Казначейству США. Один республиканский сенатор в 1984 г. заметил: «Если бы Соединенные Штаты попытались потребовать изменения внутренней политики в государствах-заемщиках, нас сочли бы мерзкими американцами. Однако когда это делает международное сообщество, то, по моему мнению, можно добиться вполне реальных реформ, а именно в них и нуждается большинство таких стран»[439].
Однако МВФ мог действовать как буфер и проводник американского влияния только до тех пор, пока пользовался доверием и авторитетом. Верность основополагающим принципам и уважение к голосам членов правления, представлявших другие страны, кроме Америки, в этом смысле имели критическое значение. Однако экстраординарное расширение спектра его деятельности – от наблюдения до все более и более агрессивного выдвижения требований и условий – ставило доверие к МВФ под вопрос. МВФ постоянно призывал к либерализации контроля за капиталом, однако в его уставных документах эти требования ничем не подкреплялись. Данный факт не тревожил Казначейство США – оно и так раз за разом подталкивало МВФ к действиям, которые тот без него предпочел бы не совершать, – но сильно беспокоил европейских членов Совета, стремившихся к «управляемой глобализации» на основе определенных правил. В начале 1990-х гг. была предпринята попытка утвердить поправку, обеспечивающую законный статус требований МВФ к его кредиторам. По сопротивлению, с которым она была встречена, можно судить об озабоченности растущей силой и влиянием МВФ в мире. Противостояние поправке объединило между собой правительства стран Третьего мира и банки с Уолл-стрит, равно обеспокоенные расширением его полномочий. Еще более красноречивой оказалась критика бывшего директора по исследованиям МВФ Джека Полака, которому к тому времени перевалило за 80. Полак, голландский экономист, воочию наблюдал за эволюцией мер, которые предпринимались для стабилизации открытой интернациональной экономики с 1930-х гг. Он начинал с работы в Лиге Наций еще до Второй мировой, служил в отделе экономики, переехавшем в 1940 г. в Принстон, участвовал в работе Бреттон-Вудс и ЮНРРА, так что обладал тем самым историческим взглядом, которого не хватало большинству сотрудников фонда. Обеспокоенный направлением, в котором развивался фонд, он опасался, что получение им законных полномочий настаивать на либерализации капиталов приведет к еще более масштабным требованиям, из-за чего авторитет фонда в развивающихся странах будет еще сильнее подорван. К 1998 г. оппозиция добилась того, что попыток утвердить вышеупомянутую поправку больше не предпринималось[440].
Авторитет МВФ, основывавшийся на его экспертном подходе, также оказался под сомнением в результате расширившегося поля деятельности фонда. Американское влияние выражалось не только в контроле над его институтами, но еще сильнее в его способности пропагандировать определенные идеи. В сфере экономики это было особенно заметно. Теория модернизации была проникнута экономикой, но опиралась также на эклектичные заимствования из других дисциплин: в конечном итоге, ее базовый подход являлся историческим. Однако большинство экономистов МВФ не интересовались историей, равно как и другими общественными науками. В основном это были мужчины, экономисты, получившие образование у других мужчин-экономистов в американских и английских университетах. Они основывали свои рекомендации на «домашних» разработках, выраженных на языке высокоформализованных математических моделей, так высоко ценящихся в этой профессии. Представители, пожалуй, самой успешной дисциплины в послевоенных университетах Америки, они пребывали в полном или почти полном неведении относительно всего, что касалось куль